LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS COMO AGENTES COLABORADORES DE LA ADMINISTRACION. RÉGIMEN APLICABLEPor Antonio Aguiar Díaz Jefe del Servicio de Deportes |
S U M A R I O I.- INTRODUCCION. II.- REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LAS FEDERACIONES DEPORTIVAS CUANDO EJERCEN FUNCIONES PÚBLICAS DE CARÁCTER ADMINISTRATIVO.- a) Régimen jurídico de los órganos colegiados federativos.- b) Actos presuntos de las Federaciones.- c) Revisión de oficio. Nulidad y anulabilidad de los actos.- d) Requisitos formales en la Instrucción del Procedimiento. III.- EL RECURSO ORDINARIO DEPORTIVO.- a) Régimen General aplicable al recurso.- b) Interesados y legitimados para interponer recurso.- c) Actos impugnables.- d) Plazos de resolución e interposición.- e) Órgano ante el que se interpone el recurso. IV.- SOBRE LA EXTENSIÓN DE LAS FUNCIONES DE TUTELA Y COORDINACIÓN ENCOMENDADAS A LA ADMINISTRACIÓN SOBRE LAS FEDERACIONES. V.- APLICACIÓN DE LA LRJ-PAC AL ORDEN
DISCIPLINARIO DEPORTIVO. I. INTRODUCCIÓN. Tras una década vacilante (1980-1990) desde la
perspectiva doctrinal y jurisprudencial, en cuanto a la
naturaleza jurídica de las FEDERACIONES DEPORTIVAS, la
Ley estatal del Deporte de 1990, Ley 10/1990, de 15 de
octubre, siguiendo la pauta marcada por la decisiva
sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de
1985, se decantó definitivamente por la naturaleza
asociativa privada de las mismas, no obstante lo cual,
delegó en ellas el ejercicio de determinadas funciones
públicas, en cuyos supuestos actuarían como agentes
colaboradores de la Administración pública. Habida cuenta, pues, el actuar bicéfalo de las FEDERACIONES DEPORTIVAS, privado unas veces, público en otras, se plantean dudas sobre el régimen jurídico aplicable en cada caso. Esta aparente contradicción "ente privado-funciones públicas", sin que se afronte expresamente el asunto del derecho aplicable en cada caso, es la razón que motiva este trabajo, inspirado en los estudios realizados, de forma independiente y no necesariamente coincidentes, por LUCAS OSORIO ITURMENDI y GABRIEL REAL FERRER, y que pretende delimitar, aunque someramente, la normativa que debe regir algunos aspectos de las funciones públicas delegadas en las Federaciones. En este orden de cosas y como cuestión previa debe
abordarse la referente a la naturaleza de la delegación
concedida a las Federaciones Deportivas por la Ley del
Deporte, el Real Decreto 1835/1991, de 20 de diciembre,
sobre Federaciones Deportivas Españolas y el Decreto
Canario 51/1992, de 23 de abril, sobre Federaciones
Deportivas Canarias. Señalan en este punto el artículo
30.2 de la Ley 10/1990, del Deporte, el 1.1 del Real
Decreto regulador de las Federaciones Deportivas
españolas, y el 1.2 del Decreto regulador de las
Federaciones Canarias, que éstas "ejercen por
delegación funciones públicas de carácter
administrativo, actuando en este caso como agentes
colaboradores de la Administración Pública". Parece evidente que esta delegación no es la prevista
por la antigua Ley de Procedimiento Administrativo ni la
nueva Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC), prevista
entre Administraciones Públicas. Así, señala el
artículo 13 de la LRJ-PAC que cada Administración
Pública puede "acordar la delegación del ejercicio
de competencias atribuidas a sus órganos administrativos
en otros órganos, aunque no sean jerárquicamente
dependientes, cuando existan circunstancias de índole
técnica, económica, social, jurídica o territorial que
lo hagan conveniente". En este caso, la
"delegación" no es entre órganos
administrativos, sino que es el legislador (órgano
administrativo en el sentido de la Ley 30/1992), quien
delega determinadas funciones públicas de carácter
administrativo en Entidades asociativas privadas. Entendemos, siguiendo a ITURMENDI, que no estamos
estrictamente ante un supuesto de delegación, sino ante
lo que parte de la doctrina (entre otras, GIANNINI)
denomina como una atribución de actividad, que se
produce cuando la supuesta delegación asume carácter
permanente, el "delegante" no mantiene oficios
propios y la actividad desarrollada se atribuye al que la
realiza. No obstante, esta figura jurídica carece de
expresa regulación en nuestro ordenamiento jurídico,
salvo que se consideren como tal las leyes marco o de
transferencia previstas por el artículo 150.1 y 2 de la
CE, que obviamente no son de aplicación al caso
presente, en cuanto referidas a relaciones
Estado-Comunidades Autónomas. De acuerdo con lo anterior, puede afirmarse que la
"delegación" prevista por la Ley del Deporte y
desarrollada por el Real Decreto 1835/1991, sobre
FEDERACIONES DEPORTIVAS ESPAÑOLAS y el Decreto canario
51/1992 es una delegación sui generis, en la
medida en que tiene plena incidencia en el ámbito
administrativo (se delegan funciones públicas de
carácter administrativo), pero no se realiza entre
órganos administrativos, sino desde el poder legislativo
a Entidades asociativas privadas. Ahora bien, aún reconociendo la peculiar naturaleza
de esta delegación, al estar en juego funciones
públicas con ese carácter, parece obligado considerar
aplicable a los actos materialmente administrativos
dictados por las Federaciones Deportivas la normativa
pública propia de la Administración Pública (en
especial, en este caso, la Ley 30/1992, LRJ-PAC), salvo
expresa disposición en contrario. A mayor abundamiento, señalan los artículos 30.2 de
la Ley 10/1990, el 1.1 del Real Decreto 1835/1991 y el
1.2 del Decreto canario 51/1992, que las Federaciones
actúan, al margen de sus propias atribuciones, como
agentes colaboradores de la Administración Pública
cuando ejercen funciones públicas de carácter
administrativo. Se observa así una clara diferenciación
entre las atribuciones estrictamente "privadas"
y las "públicas", vinculándolas en este
segundo caso a la función y normativa administrativa en
cuanto se les reconoce la condición de agentes
colaboradores de la Administración Pública. En conclusión, opina ITURMENDI que procede con
carácter general la aplicación de la Ley 30/1992, y
demás normativa concordante, con determinadas
salvedades, sobre los actos realizados por las
Federaciones Deportivas en el ejercicio de funciones
públicas de carácter administrativo. Nosotros aceptamos esta tesis, pero con la
matizaciones que luego expondremos, y en el entendimiento
de que tal aplicación de la normativa pública deberá
hacerse siempre en defecto de regulación propia por
parte de las Federaciones. II. REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LAS FEDERACIONES
DEPORTIVAS CUANDO EJERCEN FUNCIONES PÚBLICAS DE
CARÁCTER ADMINISTRATIVO. a) Régimen jurídico de los órganos colegiados
federativos: Entendemos en este punto que las Federaciones
Deportivas tienen plena autonomía para establecer el
régimen de funcionamiento de sus órganos colegiados. En efecto, así se deduce de los artículos 31.1 de la
Ley 10/1990 y 18.1 del Decreto 51/1992, que atribuyen a
las Federaciones Deportivas la capacidad de regular su
estructura interna y funcionamiento, imponiéndose sólo
con carácter necesario la Asamblea General, el
Presidente y la Junta de Gobierno como órganos de
gobierno y representación (artículo 19.1 Decreto
51/1992); por su parte, el artículo 18.2, al establecer
el contenido obligatorio que han de tener los Estatutos
de las Federaciones, recoge en su apartado k)
la necesidad de incluir el "régimen de
funcionamiento en general y, en particular, adopción de
acuerdos de sus órganos colegiados". De acuerdo con
esta capacidad autoorganizativa, pueden las Federaciones
Deportivas Canarias establecer el régimen de
funcionamiento de sus órganos colegiados, lo que
determinará, lógicamente, la posibilidad de establecer
normas propias en cuanto a convocatorias, quórum,
mayorías, etc. Ahora bien, dicho lo anterior y aún reconociendo esa
capacidad organizativa de las Federaciones, estimamos que
será de aplicación supletoria la Ley 30/1992 (arts. 22
y sigs.) en defecto de normas específicas, toda vez que
debe primar en estos casos el correcto ejercicio de las
funciones públicas de carácter administrativo, que no
podrá verse afectado por el hecho de una insuficiente
regulación en materia de órganos colegiados. Sin embargo, ello no implica que los actos federativos
realizados en esta esfera interna (convocatorias de
órganos colegiados, quórum, mayorías, ...) tengan
naturaleza pública. Al contrario, entran de lleno en la
"parte" privada de las federaciones y por ello,
tales actos serán impugnables ante la Jurisdicción
Ordinaria. Conviene diseccionar claramente estas dos esferas: el
régimen de constitución y funcionamiento de los
órganos de las Federaciones es de naturaleza privada, si
bien, en defecto de normas propias, les será de
aplicación la Ley 30/1992. Por el contrario, los actos
que dicten dichos órganos en el ejercicio de funciones
públicas son materialmente administrativos y por
consiguiente son impugnables ante la Administración
tutelante. b) Actos presuntos de las Federaciones: También en este caso consideramos de aplicación la
Ley 30/1992, siempre que se trate de actos presuntos en
relación con las funciones públicas de carácter
administrativo que desempeñan las Federaciones
Deportivas. Mantener lo contrario sería tanto como dejar un
amplio margen de discrecionalidad en el ejercicio de
aquellas funciones públicas, de modo que las
Federaciones podrían dejar de resolver voluntariamente o
por simple negligencia asuntos de interés público, sin
que de dicha inactividad se derivasen consecuencias o
efectos jurídicos, con perjuicio no sólo de la función
pública delegada sino también, más concretamente, de
los interesados en los respectivos actos. Es por ello que
a los actos presuntos de las Federaciones Deportivas en
ejercicio de sus funciones públicas administrativas les
debe ser de aplicación la normativa general de actos
presuntos prevista por la Ley 30/1992. c) Revisión de oficio. Nulidad y anulabilidad de los actos: Al igual que en el punto anterior, y por similares razones, entendemos de aplicación la Ley 30/1992 en los supuestos de nulidad o anulabilidad de actos dictados en el ejercicio de las funciones públicas atribuidas. Cabe recordar en este sentido que la nulidad y
anulabilidad de los actos administrativos viene regulada
en la Ley 30/1992 en el mismo Título que los recursos
administrativos (Título VII: De la Revisión de los
actos en vía administrativa), de modo que es lógico
reconocer para los supuestos de "nulidad y
anulabilidad" un tratamiento similar al del
"recurso ordinario deportivo", esto es, la
aplicación de la Ley 30/1992, salvo disposiciones
legales que establezcan lo contrario. Por otro lado, es
la normativa deportiva la que prevé expresamente la
instancia administrativa, por lo que no tendría sentido
reconocer la revisión de actos por medio de recurso
administrativo y negar la nulidad y anulabilidad, que no
son sino formas diversas de revisión de actos en vía
administrativa. d) Requisitos formales en la Instrucción del
Procedimiento: La instrucción de cualquier procedimiento está
directamente relacionada con el régimen general de
funcionamiento y sistemas de adopción de acuerdos,
materia sobre la cual las Federaciones gozan de
autonomía y capacidad organizativa. Estimamos por ello
que las Federaciones, aún ejerciendo funciones públicas
de carácter administrativo, tienen libertad para
instruir y tramitar el procedimiento del modo que estimen
adecuado. En cualquier caso, sea cual fuere el procedimiento
seguido, han de observarse siempre los principios
básicos informadores de todo procedimiento
administrativo: igualdad, audiencia y contradicción. Lo
contrario podría conducir a indefensiones prohibidas por
el artículo 24 CE. III.- EL RECURSO ORDINARIO DEPORTIVO. Visto lo anterior, examinemos la aplicación del
régimen general de recursos administrativos al
"Recurso Ordinario Deportivo". a) Régimen General aplicable al recurso: Entendemos, con ITURMENDI, que será de aplicación el
Régimen General de Recursos Administrativos previsto por
la Ley 30/1992, esto es, artículos 107 y siguientes, en
aquellos supuestos en los que el acto impugnado ante la
Administración (a nivel estatal el Consejo Superior de
Deportes y a nivel autonómico la Dirección General de
Deportes) es dictado por una Federación en el ejercicio
de funciones públicas. Por otro lado, cualquier especialidad del
"recurso ordinario deportivo" exigiría ley
formal, toda vez que el artículo 107.2 de la Ley 30/1992
señala que "las leyes podrán sustituir el recurso
ordinario, en supuestos o ámbitos sectoriales
determinados, y cuando la especificidad de la materia
así lo justifique, por otros procedimientos de
información o reclamación ...". La expresión
"leyes" permite suponer que el artículo se
está refiriendo a Ley en sentido formal, o dicho en
otras palabras, que la alteración del régimen general
del recurso ordinario no puede hacerse por medio de
normas reglamentarias. Por ello puede afirmarse que la
regulación específica de un "recurso ordinario
deportivo", distinto del sistema de régimen general
de recursos, exigía una Ley formal, ya sea
específicamente la del Deporte u otra. b) Interesados y legitimados para interponer
recurso: En la medida en que el denominado "recurso
ordinario deportivo" no sea objeto de una normativa
específica, la condición de interesado y legitimado
para interponer recurso debe ser la misma que la prevista
con carácter general por la Ley 30/1992 para los
recursos administrativos, lo que nos lleva a considerar
el artículo 107.1 en relación con el 31 de la Ley
30/1992, y la interpretación amplia que de dichos
preceptos hacen la Doctrina y Jurisprudencia. c) Actos impugnables: Como ya se apuntó anteriormente, se deduce con
claridad de la legislación deportiva la distinción
entre dos tipos de atribuciones de las Federaciones
Deportivas, según se realicen actividades
"privadas" o "públicas de carácter
administrativo". Sólo serán impugnables por esta
vía administrativa las del segundo tipo. En este sentido, y al efecto de identificar
precisamente cuáles son aquellos actos impugnables en
vía administrativa, conviene transcribir el art. 7.1 del
Decreto canario 51/1992, que concuerda con los artículos
33.1 y el 3.1 de la Ley 10/1990: Artículo 7.- 1. Además de sus funciones propias de gobierno, administración, gestión, organización y reglamentación de las especialidades deportivas que corresponden a cada una de sus modalidades deportivas, las Federaciones Deportivas Canarias ejercen bajo la coordinación y tutela del Gobierno de Canarias, a través del órgano competente de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, las siguientes funciones pùblicas de carácter administrativo: a) Calificar y organizar o tutelar, en su caso, las actividades y competiciones oficiales cuyo ámbito no exceda del territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias. b) La promoción general de su modalidad deportiva en todo el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias. c) Diseñar, elaborar y ejecutar los planes de preparación de los deportistas de " alta competición regional" en su respectiva modalidad deportiva, de acuerdo con el desarrollo normativo que al efecto dicte la Consejería de Educación, Cultura y Deportes. d) Colaborar con la Administración Autonómica en la formación de técnicos deportivos y en la prevención, control y represión del uso de sustancias y grupos farmacológicos prohibidos y métodos no reglamentarios en el deporte. e) Ejercer la potestad disciplinaria deportiva, en los términos establecidos en la normativa, sobre todas aquellas personas o entidades que, encontrándose federadas, desarrollan la modalidad deportiva correspondiente en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias. f) Ejercer el control de las subvenciones que se asignen a sus asociaciones y entidades deportivas en las condiciones que fije el órgano competente de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes. g) Ejecutar, en su caso, las resoluciones del
Comité Canario de Disciplina Deportiva y de la Junta
Canaria de Garantías Electorales. d) Plazos de resolución e interposición: En línea con lo expuesto en los apartados a) y b),
son de aplicación las previsiones de la Ley 30/1992;
así, y en relación al recurso ordinario, cabe afirmar
que el plazo de interposición será de un mes y el de
resolución tres meses desde la interposición (arts.
114.2 y 116). Hay que advertir que en materia disciplinaria
deportiva el plazo es de quince días hábiles para
impugnar ante los Comités Español y Canario de
Disciplina Deportiva las resoluciones de los Comités de
Apelación de las Federaciones Deportivas (Españolas y
Canarias, respectivamente), de acuerdo con el art. 52.2
del Reglamento de Disciplina Deportiva, aprobado por el
Real Decreto 1591/1992, de 23 de diciembre, de
aplicación preferente conforme analizaremos al tratar
del orden disciplinario deportivo. e) Órgano ante el que se interpone el recurso. Según el artículo 7.3 del Decreto canario 51/1992,
los actos dictados por las Federaciones Deportivas
Canarias, en el ejercicio de funciones públicas, serán
impugnables ante el órgano competente de la Consejería
de Educación, Cultura y Deportes, que en nuestro caso es
la Dirección General de Deportes. Se exceptúan los actos en materia disciplinaria, según el mismo precepto, contra los cuales se podrá recurrir ante el Comité Canario de Disciplina Deportiva. Dice el art. 7.3 del Decreto Canario 51/1992: Los actos realizados por las Federaciones Canarias en el ejercicio de las funciones públicas de carácter administrativo, serán susceptibles de recurso ante el órgano competente de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, cuyas resoluciones agotarán la vía administrativa. Los actos de esta naturaleza que emanen de las Federaciones de ámbito insular o interinsular integradas en una Federación Canaria serán recurribles ante el Presidente de ésta última. Contra el acuerdo de éste, cabrá recurso a su vez ante el órgano competente de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes, cuya resolución agotará la vía administrativa. Se exceptúan los actos en materia disciplinaria
deportiva, contra los cuales se podrá recurrir ante el
Comité Canario de Disciplina Deportiva, de acuerdo con
el procedimiento establecido en las disposiciones
correspondientes. IV.- SOBRE LA EXTENSIÓN DE LAS FUNCIONES DE TUTELA Y
COORDINACIÓN ENCOMENDADAS A LA ADMINISTRACIÓN SOBRE LAS
FEDERACIONES. Otra cuestión interesante es determinar si las
funciones de tutela y coordinación de la Administración
sobre las Federaciones Canarias, atribuidas por los
artículos 33.1 de la Ley del Deporte y 7.1 del Decreto
51/1992, deben limitarse exclusivamente a resolver en
vía de recurso los actos de las Federaciones dictados en
el ejercicio de funciones públicas, o si, por el
contrario, pueden utilizarse otras formas jurídicas como
circulares, instrucciones o mandatos. A este respecto, el art. 7.2 del referido Decreto canario establece: 7.2. La Consejería de Educación, Cultura y
Deportes desempeñará, respecto de las Federaciones
Canarias, y éstas a su vez sobre sus asociados, las
funciones de tutela, control y supervisión que les
reconoce el ordenamiento jurídico. Entendemos en este punto, siguiendo a ITURMENDI, que
la dicción utilizada por los citados artículos de la
Ley 10/1990 y Decreto citado, respectivamente, es clara
el atribuir funciones públicas de carácter
administrativo a las Federaciones Deportivas bajo la
tutela y coordinación de la Administración. La
expresión "tutela" indica una relación
cuasi-jerárquica de la Dirección General de Deportes de
Canarias en relación con las Federaciones Deportivas de
nuestra Comunidad, lo que apunta una relación de
superioridad y ordenación de actuaciones de la primera
con respecto a las segundas; por otro lado, es conocido
el significado que modernamente se da al término
"coordinación", que implica una dirección, de
modo que sin dirección no hay coordinación posible,
pues persiguiéndose la integración de una diversidad de
partes o subsistemas en un conjunto o sistema al efecto
de evitar contradicciones y reducir disfunciones, es
necesario un cierto grado de dirección para lograrlo. De acuerdo con lo expuesto, parece evidente que las
funciones atribuidas a la Administración, en nuestro
caso la Dirección General de Deportes de Canarias, sobre
las Federaciones Deportivas no pueden limitarse al mero
conocimiento de recursos, pues ello sería obviar el
verdadero significado de los principios de tutela y
coordinación. En consecuencia, consideramos factible que
la Dirección General de Deportes dirija circulares o
instrucciones a las Federaciones Deportivas en relación
con las funciones públicas de carácter administrativo
delegadas, si bien como ha señalado el Tribunal
Constitucional en otros ámbitos, dichas circulares no
pueden llegar a tal grado de concreción y desarrollo que
dejen vacías de contenido las funciones delegadas. V.- APLICACIÓN DE LA LRJ-PAC AL ORDEN DISCIPLINARIO DEPORTIVO. Señala el artículo 127.1 de la LRJ-PAC que "la
potestad sancionadora de las Administraciones Públicas,
reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya
sido expresamente atribuida por una norma con rango
de ley, con aplicación del procedimiento previsto
para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este
Título". La Ley 10/1990, del Deporte es, desde luego,
sectorial, especial. Es una Ley que, además, regula no
una actividad propia del Estado sino que encauza, dirige,
tutela o, usando la expresión de la que hace uso la
Constitución al tratar el deporte, fomenta una actividad
que es propia de la iniciativa y de la acción privada. A
nuestro juicio, y siguiendo a GABRIEL REAL FERRER, la
incidencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común y, concretamente,
de su Título IX ("de la potestad
sancionadora"), en el ámbito disciplinario
deportivo es igual a cero. Podrá decirse, y es cierto,
que la Ley 30/1992 contiene principios constitucionales
insoslayables, pero esos principios serán de aplicación
al ámbito que ahora nos interesa precisamente por ser
principios que alcanzan a la integridad del ordenamiento
y no porque vengan plasmados en dicha Ley. Coincidiendo con REAL FERRER, nuestros argumentos a favor de la nula incidencia de la Ley 30/1992 en este ámbito son de dos órdenes: A) El primero constituido por argumentos de naturaleza
jurídico-formal: 1.- El más elemental de estos argumentos es el del
juego de los principios generales en relación a la
vigencia de las leyes: ley posterior deroga ley anterior
y ley especial deroga ley general. También ley posterior
general no deroga ley anterior especial, o por lo menos
no la deroga automáticamente. Si la ley general quiere
derogar un sistema especial previo, debe manifestarlo
expresamente y este no es el caso. La Disposición
Derogatoria de la Ley 30/1992 resulta únicamente expresa
respecto de la legislación que viene a sustituir y es
genérica en relación al resto. El legislador, pues, no
ha exteriorizado su voluntad expresa de suprimir el
régimen disciplinario deportivo por un nuevo orden. 2.- En segundo lugar, la Ley estatal del Deporte se
autoexcluye sistemáticamente de la legislación sobre
procedimiento administrativo, salvo precisamente cuando
quiere señalar expresamente lo que le resulta de
aplicación. Hay que decir en primer lugar a este respecto, que la
Ley estatal del Deporte no cayó en un vacío normativo
sino que, naturalmente, cuando fue dictada, y lo fue
obviamente por un legislador con el mismo rango que el de
la Ley 30/1992, estaba en vigor un completo sistema
normativo regulador del procedimiento administrativo y,
consecuentemente, del procedimiento sancionador
administrativo. No está justificado el que se sostenga
que la Ley del Deporte podía convivir con aquel
ordenamiento administrativo, pero que ahora, tras la Ley
30/1992, todo su régimen se ve alterado. Si entonces
pudo establecer su propias prescripciones apartándose en
lo que así conviniera del ordenamiento administrativo
general, ahora también lo puede, salvo que el legislador
expresamente hubiera dicho otra cosa. Y si se opone a
esta tesis que la Ley no acoge los principios
constitucionales contenidos en la Ley 30/1992, es que
dicha Ley estatal del Deporte era ya desde su origen
inconstitucional, lo que, hasta ahora, a nadie se le ha
ocurrido. La explicación es más sencilla; entonces y ahora, la
Ley del Deporte era y es sectorial y configura un
régimen singular en perfecta armonía con los principios
constitucionales. Principios que no son, no pueden ser,
los mismos aquellos que inspiran el ordenamiento que
regula las relaciones de la Administración con el común
de los ciudadanos, que el que contempla los vínculos de
unos sujetos con la organización a la que se han
incorporado libre y voluntariamente. Retomando lo que antes apuntábamos, la Ley, cuando de
disciplina deportiva se trata, se autoexcluye de la
aplicación de la legislación sobre procedimiento
administrativo. Crea o prevé los procedimientos
disciplinarios deportivos, detalla los titulares de esta
potestad, regula la cadencia de las prescripciones y, por
ejemplo y sobre todo, se manifiesta expresamente al
respecto al regular la actuación del Comité Español de
Disciplina Deportiva, que es extrapolable al Comité
Canario de Disciplina Deportiva. En este sentido dice que
este órgano administrativo, no se olvide, «ajustará
su procedimiento de tramitación y resolución de
expedientes disciplinarios sustancialmente a lo previsto
en la Ley de Procedimiento Administrativo, salvo las
consecuencias derivadas de la violación de las reglas
del juego o competición que se regirán por las normas
específicas deportivas». Es decir que, para el
único órgano administrativo que actúa en el ámbito de
la disciplina deportiva, la Ley excluye expresamente que
se rija por la Ley de Procedimiento Administrativo en las
violaciones a las reglas del juego o competición, que
son el 95% de las que se tramitan, y pide únicamente que
respecto del resto se ajuste «sustancialmente a sus
prescripciones», lo que supone, naturalmente, que
no es que deba seguir a pies juntillas lo previsto para
los procedimientos disciplinarios en la legislación
administrativa, sino que no se aparte demasiado de ellos.
Por lo demás, para la Ley estatal del Deporte -y para
todos los demás, dicho sea de paso- una cosa es la
potestad disciplinaria y otra muy distinta la potestad
sancionadora genérica de la Administración. Para
constatarlo no hace falta más que hacer un pequeño
recorrido sobre algunos de sus preceptos y ver la
distinta terminología que se usa. Así en el Título IX
sobre "la prevención de la violencia en los
espectáculos deportivos", materia claramente
inserta en la potestad sancionadora general de la
Administración, se habla de "infracciones
administrativas" (Artículo 69.3) o "potestad
sancionadora" (Artículo 69.7.1) y se remite
expresamente al procedimiento sancionador previsto en la
Ley de Procedimiento Administrativo (Artículo 69.8).
Cuando, por el contrario, en el capítulo de la
disciplina se habla de "potestad disciplinaria"
(Artículo 74.1) o de "infracciones deportivas"
(Artículo 79. 1) . 3.- En tercer lugar y siguiendo con los argumentos
jurídico-formales, la Ley 30/1992 habla en todo momento
de la potestad sancionadora de la Administración y de la
posición común de los ciudadanos ante las distintas
Administraciones Públicas a las que, por cierto, permite
regular su propio procedimiento sin que quepa, no
obstante, alterar los principios que se contienen en la
Ley (Apartado 14 de la exposición de motivos). La Ley,
pues, quiere que todos los ciudadanos se encuentren en la
misma posición, al menos a nivel de principios, frente a
cualquier Administración, pero no exige lo mismo cuando
o bien el ciudadano no está frente a la Administración
o bien lo está, pero en una situación de singular
sujeción. Veamos estos aspectos. En primer lugar, el Artículo 2
de la Ley fija el ámbito de aplicación. No voy a
reiterar aquí su contenido, pero desde luego ni con
calzador se puede entender que las Federaciones u otras
organizaciones deportivas puedan encuadrarse en este
precepto. En segundo lugar, el Artículo 127.3 excluye
expresamente las disposiciones del título destinado a la
potestad sancionadora cuando las Administraciones
Públicas ejercen su propia "potestad
disciplinaria" respecto del personal a su servicio y
de quienes están vinculados a ellas por una relación
contractual. Es decir, la ley se inhibe cuando pasa del
campo de la potestad sancionadora al de la disciplinaria
que, naturalmente, entiende como distinto. Remachando
esta idea, la Adicional 3.a recoge explícitamente que
"los procedimientos de ejercicio de la potestad
disciplinaria de las Administraciones Públicas ... se
regirán por su normativa específica, no siéndole de
aplicación la presente Ley". A nuestro juicio no hay dudas. La Ley
distingue lo que se refiere a su propia organización, en
este caso la Administración Pública, y separa de la
regulación general cuanto tiene que ver con el ejercicio
de potestades disciplinarias. Si esto es así para la
Administración, cómo no lo va a ser para una
organización privada. B) En cuanto al segundo orden de argumentos, hay,
efectivamente, dos cuestiones por lo menos que hacen
inviable la aplicación de los principios de la Ley
30/1992 al orden disciplinario deportivo: 1.- La primera, la expresa prohibición contenida en
el Artículo 129, en el que se formula el principio de
tipificidad, en el sentido de que únicamente la Ley
puede constituir nuevas infracciones, cuando, por el
contrario y tal como antes hemos apuntado, en el
ordenamiento deportivo las infracciones se configuran en
tres escalones: el primero, la propia Ley del Deporte, el
segundo el Reglamento de Disciplina deportiva y el
tercero los Estatutos y Reglamentos federativos. En el
sector que ahora nos ocupa, este modelo escalonado
resulta simplemente ineludible y es por ello que la Ley
así lo ha previsto. En efecto, resultaría prácticamente imposible que a
nivel de Ley se tipificaran todas y cada una de las
conductas que en las más de 100 especialidades
deportivas pueden constituir una infracción de carácter
disciplinario. Es preciso, pues, dejar que cada
organización particular, es decir, que cada Federación,
tipifique aquellas conductas que "en función de la
especificidad de los distintos deportes u
organizaciones" (Artículo 20 R.D. 1591/1992)
resulte conveniente establecer. Por otra parte, e
insistiendo en lo que antes también hemos subrayado, el
Artículo 129 de la 30/92 se refiere a "infracciones
administrativas" y, vuelvo a recordar, aquí
hablamos de ámbito disciplinario deportivo. 2.- Otra cuestión que tampoco es encajable en el
modelo disciplinario deportivo es la exigencia de la
"separación entre la fase instructora y la
sancionadora en los procedimientos sancionadores"
(Artículo 134.2). El sistema procedimental
disciplinario-deportivo prevé la existencia de dos tipos
de procedimientos: uno, el denominado procedimiento
ordinario, que es el que corresponde utilizar para
depuración de responsabilidades por "infracción de
las reglas de juego o de la competición", y cuyo
fundamento es la urgencia ya que "deberá asegurar
el normal desarrollo de la competición" (Artículo
82.1.c L.D.) y, otro, el extraordinario, que se
tramitará para las sanciones correspondientes al resto
de las infracciones. En el procedimiento extraordinario no existe
dificultad alguna para aplicar este principio de
separación y así se prevé en el Reglamento de
Disciplina deportiva (Artículo 37 y ss.), pero respecto
del ordinario, cuyos trámites son sumarios y que se
resuelven, incluso con apelación, en el corto espacio de
unos días, sería ilusorio pensar en el establecimiento
de órganos separados, máxime cuando las resoluciones
recaen, generalmente, tras el análisis de un único
documento cual es el acta del encuentro. 3.- Por último, el principio contenido en el
artículo 138.3 de la Ley 30/1992, en el sentido de que
las resoluciones no resultarán ejecutivas hasta poner
fin a la vía administrativa, es sencillamente opuesto a
lo previsto en el 81 de la Ley del Deporte y de aplicarse
alteraría el normal desarrollo de la competición que,
no olvidemos, es el principal valor a proteger en este
ámbito disciplinario. Señalar brevemente por último, aunque parece evidente, que no es de aplicación a los dirigentes ni personal de las Federaciones Deportivas el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (Real Decreto 33/1986, de 10 de enero), dado que el ámbito de aplicación de éste se circunscribe exclusivamente al personal funcionario comprendido en el artículo 1.1 de la Ley 30/1984, entre los que no se encuentran los de las Federaciones Deportivas que son Entidades asociativas privadas. Las Palmas de Gran Canaria, mayo de 1995. |