EL CONCEPTO DE «INTERES GENERAL» EN LA LEY 21/1997, REGULADORA DE LAS EMISIONES Y RETRANSMISIONES DE COMPETICIONES Y ACONTECIMIENTOS DEPORTIVOS

Por ESTHER SEIJAS VILADANGOS

Profesora de Derecho Constitucional.

Universidad de León



SUMARIO: I. Introducción.- II. Contenido general de la Ley 21/1997.- III. Normativa comunitaria en materia de retransmisión de acontecimientos deportivos.- IV. El interés general según la Ley 21/1997.

  • I. Introducción

Que el ordenamiento jurídico está en una constante lucha contra el reloj nadie lo pone en duda, más aún si nos detenemos en la lectura de leyes como la que ahora nos ocupa. La norma, como espejo de la sociedad, ha de hacerse eco de lo que en ella sucede. Una de las grandes preocupaciones/obsesiones, aunque nos cueste aceptarlo, de la España cotidiana, no necesariamente de la España profunda a la que con tintes peyorativos muchos se refieren, es el deporte, en concreto el deporte rey, el fútbol.

Entre el fervor popular y los impresionantes flujos económicos que se originan desde ese jovial deporte se gestan enconados conflictos que han recabado el interés del legislador. Cuando sobre ellos se proyecta el complejo terreno de la tecnología, el resultado es un cóctel difícil de digerir si no partimos de unos principios meridianamente definidos. Al margen de intencionalidades políticas, lo que aquí pretendemos es plantear un debate en torno al parámetro que se ha erigido en árbitro de este conflicto, el interés general.

  • II. Contenido general de la Ley 21/1997

La Ley 21/1997 es una de esas normas privilegiadas que no pasan desapercibidas al conjunto de la opinión pública. En su azarosa trayectoria, aún inconclusa, podemos identificar tres items de singular importancia: la tramitación del proyecto de ley, la aprobación de la ley y el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la misma. Detengámonos en cada uno de ellos.

De su tramitación parlamentaria podrían destacarse los siguientes datos:

a) Su inicial formulación como Ley Orgánica. La justificación de este carácter por la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley se centraba en la consideración de las retransmisiones de competiciones y acontecimientos deportivos como una «especial concreción y desarrollo de derechos fundamentales en el ámbito deportivo», concretamente como desarrollo del art. 20.1 d) de la Constitución, y por lo tanto ámbito de la forma orgánica prevista en el art. 81 de la misma. Respecto a aquellos otros contenidos incluidos en la Ley, que no cabría calificar como manifestación de ningún derecho fundamental, pensemos en la regulación de la televisión de pago por consumo (art. 6); la Exposición de Motivos del Proyecto, aun reconociendo que «exceden del ámbito estricto de la reserva de Ley Orgánica —en este caso la regulación de un derecho fundamental—», consideraba que «desarrollan su núcleo esencial y constituyen un complemento necesario para su mejor inteligencia». Esta pretendida incorporación de la glosa de la Ley al texto natural de la misma, nos hace pensar que el articulado por sí solo resultaría ininteligible, jugando con la propia expresión del proyecto. La nota común de las diferentes enmiendas presentadas fue la necesaria supresión del carácter orgánico de la Ley. Esta postura quedaría ratificada en el informe remitido por la Ponencia a la Comisión Constitucional. En base a dicho informe, la retransmisión de acontecimientos deportivos, por radio o televisión, se podría subsumir constitucionalmente en el art. 38 —libertad de empresa— y en el art. 51 —derechos de los consumidores y usuarios—. Puesto que ninguno de ambos preceptos goza de la garantía de reserva de Ley Orgánica, se concluye en la necesidad de eliminar tal caracterización de la Ley, presentándose definitivamente como ley ordinaria.

b) Su tramitación por el procedimiento de urgencia. La reducción de los plazos, tal y como se prevé en los Reglamentos de Congreso y del Senado (arts. 93 y 135 respectivamente) es la principal consecuencia de la declaración de urgencia en la tramitación de un proyecto de ley. Al margen de las valoraciones políticas y económicas que pudieron confluir en esta calificación, es importante retener que, paralelamente a esta tramitación, se estaba trabajando en el Parlamento Europeo en lo que sería la nueva Directiva de la «televisión sin fronteras». El desajuste entre ambas normas, sobre el que incidiremos posteriormente, podría haberse evitado de no haber recurrido a este procedimiento de urgencia.

c) Otras incidencias. Formalmente, muchas de las enmiendas planteadas se centraron en la distribución de los artículos, postulando su fusión o su fragmentación. En esta línea formal, una de las aceptadas fue la presentada por el G.P. Catalán-CiU, en su defensa de la supresión de los enunciados de los artículos que presentaba el Proyecto de Ley, por considerarse que no corresponde a la práctica legislativa habitual. Empero, y pese a la no transcendencia de la cuestión, hemos de recordar que leyes de gran calado como la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, incluyen la titulación de su articulado, por lo que esta técnica no debería ignorarse, en especial en aquellas leyes que presenten cierto grado de complejidad o extensión. Desde el punto de vista gramatical, aunque con intenciones más profundas, el principal objeto de crítica fue la expresión interés general, que se pretendió sustituir por términos como «especial relevancia social» (G.P. socialista) o «interés público» (G.P. IU-IC). Orgánicamente también suscitó vivas polémicas la necesidad de articular una institución que se encargue de elaborar el catálogo que identifique los acontecimientos designados como de interés general. En el proyecto, tal tarea se encomendaba inicialmente al Consejo Superior de Deportes, sin embargo ya desde las primeras enmiendas del G.P. Vasco (EAJ-PNV) se suscitó un consenso sobre la necesidad de crear un órgano ad hoc. Frente a la elaborada propuesta de IU de crear el denominado Consejo de Comunicación o la opción socialista de atribuir tales funciones a la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, el texto final se inclinó por la opción vasca designándose tal organismo como Consejo para las Emisiones y Retransmisiones Deportivas.

El texto de la Ley se concreta en un bloque normativo integrado por un total de siete artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y cinco disposiciones finales. Que el conjunto de estas disposiciones iguale al número de artículos nos lleva a pensar que son muchos los aspectos que el núcleo de la ley deja por concretar. Incidamos en su estructura.

En la Exposición de Motivos se identifican los titulares del conflicto que se pretende regular: intereses deportivos y mercantiles, por un lado, y derechos de los consumidores por otro. El establecimiento de las coordenadas constitucionales sobre las que se va a cimentar la regulación de las emisiones y retransmisiones de competiciones y acontecimientos deportivos —arts. 9.2, 20.1 d), 38 y 51.1 de la Constitución—, junto con la acuñación de un nuevo derecho, el «derecho a la información deportiva», son las claves de dicha Exposición de Motivos. Es también en esta parte de la norma donde aparece, por única vez, la referencia a un deporte, el «fútbol». Esto ha motivado que erróneamente se etiquete a esta Ley como «Ley del fútbol» cuando, a pesar de reconocer el peso de tal deporte tanto en la Exposición como en el art. 5, nos encontramos ante la oportunidad más transcendente e interesante que se ha ofertado al resto de deportes para regular su retransmisión.

En cuanto al contenido de la Ley, advirtiendo la remisión del estudio del interés general al punto IV, podemos destacar las siguientes aportaciones:

Dictada en base al ámbito competencial que la Constitución atribuye al Estado —arts. 149.1.1 y 27 de la Constitución—, la esencia de la Ley 21/1997 radica en la positivización de la primacía del derecho a la información, de la libertad y gratuidad de acceso a la emisión de acontecimientos deportivos de interés general y la cesión de los derechos de retransmisión o emisión, sean éstos en exclusiva o no (art. 2.1 de la Ley). Es importante afirmar, no obstante, que tales derechos no se eliminan, sino que se subordinan a otro derecho a priori superior.

El legislador distingue entre la emisión de programas televisivos de carácter general o especial. La obtención de imágenes para emitir en los primeros, designados, pese a las objeciones planteadas, como telediarios, será en principio gratuita, limitándose el tiempo de la emisión a tres minutos por cada competición, que serán libremente elegidos por el operador. En el caso de programas deportivos especializados, los requisitos son más gravosos (art. 3). Los titulares de los derechos de explotación audiovisual de los acontecimientos deportivos podrán autorizar las emisiones, de lo que se colige que simultáneamente también se les faculta para negar esa posibilidad, a diferencia de cualquier incidencia en este sentido en el caso de la programación con carácter general. Aquí también, como ruptura con el supuesto anterior, la norma será la contraprestación económica, que estará en función de diferentes factores como la franja horaria de emisión, la importancia del acontecimiento o el tiempo total de su programación.

La regulación de la televisión de pago por consumo es otro de los aspectos importantes de esta Ley. Entendida como «el abono de las contraprestaciones económicas fijas y variables establecidas por la recepción individualizada de determinados programas o retransmisiones» (art. 6.1), destaca la identificación, de una forma exhaustiva, de los factores que intervienen en la fijación de la referida contraprestación económica (art. 6.2).

La Ley se completa con la articulación de unos instrumentos de tutela, destinados a proteger los derechos aquí regulados (art. 7). Se especifica el aparato orgánico esencial para la implementación de la norma, el Consejo para las Emisiones y Retransmisiones Deportivas (disp. final 4.ª) y se identifica el Derecho supletorio a aplicar en todo lo no previsto por la Ley (disp. final 2.ª).

El item final al que aludíamos es el recurso de inconstitucionalidad que el Grupo Parlamentario socialista presentó el 3 de octubre de 1997. En el recurso hay dos argumentos. El primero, de hondo calado político, podría sintetizarse en la pretensión de la Ley de sustituir el principio de exclusividad que rige las relaciones entre el deporte y la televisión en todo el mundo por el de un arbitrario interés general. A este respecto, prima facie sólo podemos afirmar que la práctica de determinados principios, en el pasado o en otros territorios, no es un argumento sólido para justificar la bondad del mismo y la oportunidad de su aplicación. El segundo argumento, con mayor transcendencia jurídica, se concretaría en la vulneración por la Ley de una serie de derechos fundamentales y en su supuesta retroactividad. Los derechos fundamentales infringidos serían, a juzgar por los recurrentes, los mismos que el legislador afirma proteger, los arts. 38.1, 20.1 y 33 de la Constitución, por lo que el problema se podría reducir a una cuestión de perspectiva.



La esencia de la Ley 21/1997 radica en la positivación de la primacía del derecho a la información, de la libertad y gratuidad de acceso a la emisión de acontecimientos deportivos de interés general y la cesión de los derechos de retransmisión o emisión, sean éstos en exclusiva o no



El aspecto más importante del recurso es el que se fundamenta en la acusación de infracción del art. 9.3 de la Constitución, en concreto del principio de irretroactividad. El contenido de la disp. trans. única de la Ley es, cuando menos, preocupante. Se refiere a las modificaciones contractuales que pudieran derivarse de la aplicación de esta Ley en relación a los derechos previamente negociados. Pese a que desde la Ley se insta a las partes a una voluntaria acomodación a sus preceptos, esa constricción indirecta al sometimiento a la Ley de relaciones contractuales anteriores a su entrada en vigor se podría calificar de una retroactividad tácita, pero a fin de cuentas retroactividad.

A este respecto, la enmienda del G.P. Catalán que fijaba el 21 de febrero de 1997, fecha de aprobación por el Gobierno del Proyecto de Ley, como tope para la no afectación de las relaciones contractuales por esta Ley, y que no se incluiría definitivamente en la redacción final, suscita igualmente una enorme perplejidad. La fuerza obligatoria de una ley comienza «normalmente» en el momento de su entrada en vigor, en este caso el día siguiente de su publicación en el BOE, por tanto el 5 de julio de 1997 (disp. final 5.ª), pero nunca desde la aprobación por el Gobierno de un proyecto de ley. Dejando a salvo la constatación de la soberanía del Parlamento y de todas sus decisiones, propuestas en esta dirección no hacen más que reforzar el temido predominio del ejecutivo sobre el legislativo, manifestado en la postración de las funciones parlamentarias a la validación y formalización de las decisiones gubernamentales.

Tras el análisis del contenido de la disp. adic. única, y de su presunta retroactividad, hemos de plantear una importante matización. La retroactividad no puede entenderse per se como sinónimo de inconstitucionalidad. Una ley podrá ser retroactiva si así lo establece expresamente (art. 2.3 del Código Civil). Sólo en contadas ocasiones esa retroactividad será, efectivamente, inconstitucional. En este sentido, los únicos supuestos que podrán reputarse inconstitucionales son los tres casos previstos en los arts. 9.3 y 83 b) de la Constitución. Por lo que el planteamiento del problema habrá de ser matizado. No sólo se trata de investigar si la Ley 21/1997 es o no retroactiva, sino que habrá que precisar si su retroactividad puede subsumirse en los tipos que la Constitución prohíbe. El primero de ellos, las disposiciones sancionadoras no favorables (sentencia del Tribunal Constitucional 197/1992, FF.JJ. 4.º y 5.º), nos lleva a interrogarnos sobre el carácter sancionador de la disp. trans. única. La formulación de una recomendación a los titulares de derechos afectados por esta norma para que acomoden sus relaciones contractuales a lo en ella preceptuado parece difícil de encajar en el concepto de sanción. Incluso, aunque el contenido de dicha recomendación tuviese un marcado carácter coercitivo, en ningún caso podría materializarse en la aplicación de algún tipo de sanciones, algo que necesariamente ha de ampararse en una disposición legal o reglamentaria. En este último supuesto, el planteamiento del recurso de inconstitucionalidad sería diametralmente opuesto al aquí comentado. El segundo tipo de inconstitucionalidad, disposiciones restrictivas de derechos individuales, ha sido objeto de una interpretación, por parte del Tribunal Constitucional, decididamente limitadora del mismo (sentencia del Tribunal Constitucional 42/1986, FF.JJ. 3.º y 4.º). El Alto Tribunal ha circunscrito su aplicación exclusivamente a los derechos fundamentales recogidos en el Título I, Cap. II, Secc. 1.ª de la Constitución, no incorporando en su ámbito la protección de derechos adquiridos. La cuestión se reformularía, en base a este supuesto, en la identificación de los derechos afectados por esta Ley, primero, como fundamentales —respecto a lo cual ya se anticipó la postura de la Ponencia—, luego, como individuales. El último tipo de retroactividad inconstitucional, las leyes de bases que faculten para dictar normas con carácter retroactivo, carece por completo de aplicabilidad en este caso, puesto que se refiere a las bases mediante las cuales las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley, no a la normativa de bases conforme al art. 149.1.1 de la Constitución.

Hasta aquí, hipótesis de trabajo, empero, a nuestro parecer la solución más idónea a este respecto, incluida en la directiva de la «televisión sin fronteras», hubiera sido la aplicación de la norma a los acontecimientos deportivos que tengan lugar con posterioridad a su entrada en vigor. Como complemento de lo anterior, cabe la posibilidad de someter a dicha norma todos aquellos contratos que se renueven igualmente con posterioridad, que pasarán a equipararse con los nuevos contratos. De esta forma se hubiesen evitado polémicas y conflictos constitucionales cuya más inmediata repercusión es la de cargar aún más las tintas contra una ley reguladora del interés general, bajo sospecha de encubrimiento de intereses o contraintereses muy particulares.

  • III. Normativa comunitaria en materia de retransmisión de acontecimientos deportivos

El Ordenamiento Comunitario ofrece tres referentes básicos para la regulación de las emisiones y retransmisiones de acontecimientos deportivos:

* La Directiva del Consejo 89/552/CEE, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva.

* La resolución del Parlamento Europeo de 22 de mayo de 1996 (B4-0326/96).

* La Directiva 97/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, por la que se modifica la Directiva 89/552/CEE del Consejo sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva.

La Exposición de Motivos de la Ley 21/1997, en su afán de resaltar su dimensión armonizadora en lo referente a la emisión y retransmisión de acontecimientos deportivos, toma como precedente la resolución del Parlamento Europeo en esta materia (B4-0326/96).

El punto 5 de dicha resolución establece que los derechos de retransmisión de determinados acontecimientos deportivos que revistan interés general deben concederse a las cadenas que transmitan en abierto, para lograr, de este modo, su plena accesibilidad al conjunto de la población.

Los debates parlamentarios que precedieron la aprobación de la resolución B4-0326/96 sintetizan magistralmente los principales aspectos de la polémica. Dos dimensiones, la cultural y la económica, condicionan la problemática que se plantea al regular la retransmisión de acontecimientos deportivos. Económicamente, las retransmisiones deportivas son el instrumento para la obtención tanto de altas cuotas de audiencia como de su correlativa traducción económica, algo decisivo en todas las cadenas, pero de particular importancia en aquellas que comienzan su andadura televisiva. Culturalmente, tales acontecimientos deportivos y su retransmisión se convierten en factores aglutinadores de identidades colectivas, símbolos de indudable transcendencia social.

A la luz del texto de dicha resolución, la voluntad del legislador comunitario, frente al conflicto entablado entre ambos intereses, económicos y culturales, y que se expresaría en la necesidad de garantizar el desarrollo de los servicios audiovisuales versus la necesidad de salvaguardar el acceso a los mismos de la mayor cantidad de gente posible, se decanta por la protección y promoción de este último, basándose más en un sentido altruista que en el seguimiento explícito de determinados preceptos normativos.

No obstante, a pesar del silencio que en esta materia presenta la Directiva 89/552/CEE —único referente disponible en el momento de elaboración de la resolución— se podrían aducir preceptos que indirectamente apuntarían hacia la primacía de un derecho de ver y escuchar acontecimientos deportivos de interés general garantizado a todo el mundo y no reservado exclusivamente a las televisiones comerciales.

Así, los arts. 9 de la Convención Europea de Televisión transfronteriza, adoptada por el Consejo de Europa, y 10.2 de la Convención Europea de Derechos Humanos —ambos reconocen que la asignación de derechos exclusivos no puede en ningún caso limitar los derechos a la libertad de información—; y en particular la normativa sobre competencia de la Unión Europea, básicamente los arts. 85, 86 y 90 del Tratado Constitutivo, que respectivamente prohíben todos los acuerdos entre empresas, decisiones de asociaciones de empresas y prácticas concertadas que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común y la explotación abusiva de una posición dominante en el mercado común, cuestiones de mayor transcendencia cuando se aplican, como afirma el art. 90, a empresas encargadas de la gestión de servicios de interés general, como son las cadenas televisivas. La consecuencia de estas disposiciones es la imposibilidad de vender la emisión de acontecimientos deportivos de interés general, salvo que se articulen los controles necesarios que garanticen el acceso de todos los ciudadanos a esa información.

A partir de estos datos, la principal consecuencia que se extrae es la necesidad de consolidar en el plano comunitario el nivel de certeza legal, y el grado de fuerza vinculante de las disposiciones referentes a la emisiones de acontecimientos deportivos. Como respuesta a esta demanda, al margen de otras consideraciones como la necesidad de integrar legalmente un sector, el audiovisual, marcado por el fuerte desarrollo tecnológico, se aprueba la Directiva 96/36/CE, conocida como la nueva Directiva sobre la «televisión sin fronteras». Su origen está en una Propuesta de la Comisión, presentada el 31 de mayo de 1995, en base a una iniciativa de Marcelino Oreja, en su calidad de comisario europeo responsable de la política audiovisual. Al margen de importantes aportaciones que desarrollan aspectos abordados por la Directiva 89/552/CEE como la protección de los menores y del orden público, a través de un control de la programación (art. 22), la regulación de los servicios de televenta (arts. 10, 11 y 12), la introducción del patrocinio por compañías farmacéuticas (art. 17) o la promoción de las producciones europeas e independientes (art. 2 a), la principal novedad que introduce se refiere precisamente a la emisión de acontecimientos de gran importancia para el público, particularmente deportivos.

Partiendo de la necesidad de reconciliar la libre circulación de los servicios televisivos con la prevención de la posible elusión de las medidas nacionales tendentes a proteger el interés general, se trazan unas líneas de actuación muy parcas, acorde con la naturaleza de las propias Directivas que sólo obligan a alcanzar resultados, otorgando libertad a los Estados miembros en la instrumentalización de las técnicas para su consecución.



El concepto de interés general es un elemento esencial del ordenamiento jurídico. La satisfacción del interés general constituye el fin que justifica tanto la existencia del Estado, como de las Instituciones a través de las cuales ejerce el poder



La interdicción de la exclusividad en la retransmisión de acontecimientos que un Estado miembro considere de gran importancia para la sociedad es la esencia de la regulación comunitaria en la materia (art. 3 bis). ¿Cuáles son las notas esenciales que caracterizarían esta disposición? En primer lugar, el protagonismo de los Estados miembros en el desarrollo de todas las medidas propuestas. En segundo lugar, el carácter facultativo con el que la Unión Europea prevé la realización de estas actuaciones. El art. 3 bis.1 afirma «Cada Estado miembro podrá adoptar medidas». Y en tercer lugar, la indefinición con que el interés general se contempla, a pesar de ser el epicentro y principal referente de estas actuaciones de protección.

Ante la ausencia de una definición expresa de qué acontecimientos podrían ser considerados por el legislador comunitario como de interés general, y beneficiarse por tanto de una especial protección, la especificación del concepto se alcanzaría por dos vías diferenciadas. Inicialmente, tal y como aparece en la sucesión de considerandos que precede el articulado de la Directiva, mediante la aplicación simultánea de dos criterios: «ser acontecimientos destacados de interés para el público en general en la Unión Europea o en un determinado Estado miembro o en una parte importante de un determinado Estado miembro, y que los organice por adelantado un organizador que tenga legalmente derecho a vender los derechos correspondientes a dichos acontecimientos» (Considerando 21). Ello se complementaría con una sorprendente enumeración casuística, que rompe la tónica de mínimos tradicional en una Directiva comunitaria, a la que expresamente se refiere la Directiva 89/552/CE. Así, se nos dice que los Juegos Olímpicos, La Copa del Mundo de fútbol y el Campeonato de fútbol europeo serán ejemplos prototípicos de «acontecimientos deportivos de gran importancia para la sociedad». En segundo lugar, y ya en el núcleo del articulado de la Directiva, la identificación de aquellos acontecimientos deportivos que se consideren de interés general se materializa en la facultad otorgada a los Estados miembros de elaborar una lista de los acontecimientos designados con esa cualidad. En definitiva, se renuncia a una identificación del concepto de interés general a nivel comunitario.

En este punto podríamos situar la conexión entre la fase comunitaria y la estatal a la hora de identificar los acontecimientos deportivos de interés general. Sin embargo, se observan algunas distorsiones en lo que sería el solapamiento del listado de acontecimientos deportivos de interés general elaborado según los dictámenes comunitarios y el que procedería a realizarse conforme a la legislación española. Para proceder a su explicación hemos de desarrollar previamente el concepto de acontecimientos deportivos de interés general en la Ley 21/1997.

  • IV. El interés general según la Ley 21/1997

El concepto de interés general es un elemento esencial del ordenamiento jurídico. La satisfacción del interés general constituye el fin que justifica tanto la existencia del Estado, como de las Instituciones a través de las cuales ejerce el poder.

El interés general se presenta como algo más que una mera suma de intereses individuales. La agudeza de Rousseau ya atisbó esta diferencia, reflejándola en el Contrato Social o Principios del Derecho Político. Mientras la suma de los intereses particulares sólo mira al interés privado, el interés general presta toda su atención al interés común. El problema de identificar el contenido del interés general se resolvía en una sencilla operación aritmética: de la suma de las voluntades particulares quitaremos los más y los menos que se destruyen entre sí, es decir, los intereses antagónicos, quedando como suma de dichas diferencias el interés general.

Como formulación abstracta no se puede pretender otra mejor, pero el concepto de interés general no es una noción absoluta. Su definición es competencia del legislador, quien ha de procurar su coincidencia con los fines del propio Estado. Así, el interés general es algo más que un concepto político o filosófico, es una auténtica noción jurídica.

Según Sainz Moreno, este concepto aparecería en el Derecho público cumpliendo una triple función: como criterio para la interpretación y la aplicación de normas; como concepto jurídico necesario de interpretación, y como elemento nuclear de las decisiones administrativas (1).

Es su segunda caracterización, como concepto legal que necesita ser interpretado, la que aquí más nos interesa. El interés general, entendido como interés común de los ciudadanos, al incorporarse al texto de una ley, aplicándose a una situación específica, alcanza un grado de concreción tributario de su conexión con un contexto reducido de circunstancias que permiten su explicación.

Esa especie de mutación que experimenta obedece a su cualificación como concepto jurídico indeterminado. La esencia de estos conceptos radica en la subsunción de unas circunstancias reales determinadas en una categoría legal previa (García de Enterría) (2). Conceptos como urgencia, orden público, justo precio, utilidad pública o interés general son prototipos de esta categoría conceptual.

La proyección de un concepto jurídico indeterminado a un contexto determinado se materializa en una única solución, por lo general, difícil de alcanzar. Esta dificultad se explicaría como consecuencia de la compleja estructura de estos conceptos. Si realizásemos un imaginario corte transversal a un ficticio concepto jurídico indeterminado nos encontraríamos con tres capas: un núcleo fijo o «zona de certeza», otra zona de «certeza negativa» —lo que claramente es ajeno al concepto— que estarían separadas por una zona intermedia, imprecisa en mayor o menor grado, designada como «halo del concepto» (3). En esta parte difusa del concepto se concentrará la principal problemática de su comprensión. Proyectemos esta estructura en la Ley 21/1997.

El art. 4 de la Ley integra las claves para el análisis del concepto de interés general en el contexto de las competiciones y acontecimientos deportivos. Tres datos nos permiten su identificación. Serán de interés general aquellos acontecimientos deportivos que presenten: a) relevancia y transcendencia social; b) se celebren con periodicidad, pero no frecuentemente, y c) se incluyan en el catálogo que, a tal efecto, elabore, al inicio de cada temporada de cada deporte, el Consejo para las Emisiones y Retransmisiones Deportivas.

Si aplicamos la estructura descrita de los conceptos jurídicos indeterminados, nos encontramos con que la «zona de certeza positiva» del concepto está claramente situada en la inclusión de las competiciones en el mencionado catálogo. Correlativamente, la no inclusión en el mismo nos permite, «zona de certeza negativa», descartar la atribución de interés general a determinados acontecimientos. El «halo del concepto» lo encontramos en la pretendida explicación del interés general en base a otros conceptos aún más indeterminados como la relevancia y la transcendencia social, junto a la expresión ambigua de «periodicidad, pero no frecuentemente». ¿Acontecimientos que se celebren no todas las semanas, una vez al mes, anualmente?

Si damos un paso más en esa concreción, centrándonos en lo que hemos designado como «zona de certeza positiva», nos volvemos a topar con la misma problemática. Los criterios que el art. 4.2 señala como guías para la elaboración del catálogo de competiciones o acontecimientos deportivos de interés general, son los siguientes: «a) Atracción sobre la audiencia de los operadores de radio y televisión. b) Importancia en el ámbito deportivo nacional. c) Tradición de la competición o acontecimiento». Admitiendo que el criterio de la atracción pudiera explicarse en base a las previsiones de audiencia, obtenidas mediante complejos sistemas de muestreo. El criterio de la tradición abogaría por un contenido consuetudinario, que relegado a último recurso en la tradicional jerarquización de fuentes, parece haberse rescatado aquí a un primer plano. Pero indudablemente es el señalado en segundo lugar el más vago y difuso de los criterios. Su aplicación nos llevaría a defender la siguiente tautología: «los acontecimientos deportivos de interés general son los importantes en el ámbito deportivo nacional». Sobre tales supuestos el fantasma de la discrecionalidad, ejercida muy «discrecionalmente», se cierne como principal amenaza.

De la lectura de las enmiendas tampoco se podrían extraer alternativas claras. Los Grupos Parlamentarios optaron por reproducir en sus propuestas el contenido del por entonces proyecto de Directiva de «televisión sin fronteras». El Grupo socialista se inclinó por una enumeración casuística, más propia de un desarrollo reglamentario que de una ley, llegando a afirmar reiteraciones tales como que «los acontecimientos de especial relevancia social serán los encuentros relevantes en que participen las diversas selecciones nacionales». La loable propuesta del Grupo federal IU-IC de reequilibrar la emisión de retransmisiones deportivas, en favor de deportes que precisen una mayor protección, entra como un buen ejercicio de justicia correctiva en un amplio concepto de interés general no coincidente con el interés mayoritario, pero que tampoco tuvo cabida en la regulación.



Serán de interés general aquellos acontecimientos deportivos que presenten: relevancia y trascendencia social; se celebren con periodicidad, pero no frecuentemente, y se incluyan en el catálogo que, a tal efecto, elabore, al inicio de la temporada de cada deporte, el Consejo para las Emisiones y Retransmisiones Deportivas



De lo anterior podemos retener que, como decía el Tribunal Constitucional, «el interés general es un concepto abierto e indeterminado» (sentencia del Tribunal Constitucional 68/1984, FJ 4.º). Pero si conceptualmente parece no poder cerrarse, funcionalmente parece que sí podría alcanzarse una mayor depuración conceptual. La opción se decantaría por un minucioso desarrollo reglamentario en el que se concrete un amplio abanico de sectores implicados, dando mayor cabida a los principales sujetos interesados —federaciones deportivas y organizaciones de consumidores— que a los órganos políticos. Un catálogo amplio, en el que se combinen los tradicionales deportes de masas con una difusión rotatoria de otros deportes a los efectos de aproximarnos de la forma más perfeccionada posible a ese ideal de interés general.

Y si hasta aquí nos hemos detenido en el concepto de interés general, la Ley 21/1997 completa su recepción con la descripción de las principales implicaciones que conlleva. Un sencillo comentario sobre lo que podría condensarse en tres puntualizaciones que versarían sobre los requisitos de las retransmisiones de acontecimientos deportivos de interés general —en directo, en abierto y para todo el territorio del Estado—, la adaptación de dichas retransmisiones a la pluralidad lingüística de nuestro país y, finalmente, sobre la acotación del interés general en base a los criterios de especialidad y territorio. Si hasta aquí nos referíamos a un interés general general ahora nos hallamos ante un interés general particular, el que se aplicaría a un deporte, el fútbol, en las competiciones de liga o copa (art. 5) y el que vincularía el mapa autonómico al desarrollo de esta ley (disp. adic. única). Puesto que las Comunidades Autónomas disponen de competencias de desarrollo normativo en esta materia, v. gr. Castilla-La Mancha art. 32.9, Canarias art. 32.2 o Aragón art. 37.1, como Estatutos reformados más recientemente, se justifica íntegramente la inserción de este precepto.

Pero este panorama resulta incompleto si no procedemos a integrar en el mismo la regulación que la Unión Europea ha aprobado al respecto. Del solapamiento normativo, al que antes aludíamos, se extraen las siguientes consecuencias. Por un lado, los acontecimientos deportivos no-nacionales, podrían incluirse en dicha lista según el art. 3 bis.1 de la Directiva, algo que no se contempla en la Ley 21/1997. Seguidamente, y como derivación del interés atribuido a un determinado acontecimiento deportivo, la normativa europea incluye en dicha lista el tipo de cobertura televisiva que se ha de aplicar: total o parcialmente en directo, o total o parcialmente en diferido. De forma diferente, nuestra legislación atribuye la emisión directa de tales eventos deportivos como norma general, remitiendo a casos excepcionales su transmisión en diferido. Finalmente, la incorporación a la legislación comunitaria de la dimensión transnacional del problema, algo que se obvia en la Ley 21/1997, completa la comprensión de los acontecimientos deportivos de interés general. Se establece la obligación por parte de los Estados miembros de impedir que sus cadenas de televisión infrinjan lo dispuesto en la regulación de otros Estados miembros, materializada en los listados correspondientes, respetando el derecho de los telespectadores de otros Estados a acceder libremente a la retransmisión de tales eventos (art. 3 bis.3).

La aplicación de estas disposiciones comunitarias se produce, conforme al considerando núm. 20, tras la publicación de esta Directiva y en relación a los acontecimientos deportivos que tengan lugar después de su puesta en práctica, es decir, de la adopción por los Estados miembros de las medidas normativas necesarias para ello. Otro aspecto interesante de la implementación de la Norma Comunitaria es su prescripción de que todos aquellos contratos anteriores a la misma, pero que sean objeto de algún tipo de renovación, serán considerados como nuevos contratos y, por lo tanto, ámbito de su aplicación.

El art. 2 de la Directiva fija la fecha del 31 de diciembre de 1998 como tope para que los Estados miembros pongan en vigor las regulaciones y disposiciones necesarias para completar esta Directiva. Estas medidas estatales deberán de hacer referencia expresa a la Directiva en cuestión. Puesto que la entrada en vigor de esta Directiva se produjo el 30 de julio de 1997, se abre un interrogante, no ya en el sentido material hasta ahora descrito, sino formalmente, respecto a la Ley 21/1997. La solución: ¿Nueva Ley o reforma de Ley?

El resultado es inquietante. Nuestra Ley podría haber sucumbido antes de nacer, puesto que pretende adaptar una legislación comunitaria que se publicaría con posterioridad a su propia entrada en vigor. A pesar de todo, la esencia de la Ley es loable, el predominio del interés general sobre unos elitistas intereses mercantiles. Es la concreción de ese concepto indeterminado lo que suscita más dudas. Además de la solución del control a posteriori por el Tribunal Constitucional, el ejecutivo dispone de un instrumento, el poder reglamentario, para reducir el excesivo «halo conceptual» que hemos atisbado en la ley. Empero, solamente la elaboración del primer catálogo en este sentido permitirá la comprobación de la esencia del interés general en el ámbito deportivo. Por el momento, sólo cabe esperar la evolución de los acontecimientos.

  • Bibliografía

Doctrina:

Chinchilla Marín, C., La radiotelevisión como servicio público esencial, Tecnos, Madrid, 1988.

García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1991.

García de Enterría, E., «La lucha contra las inmunidades del poder en el Derecho Administrativo; poderes discrecionales, poderes de gobierno, poderes normativos», en RAP, núm. 38, 1962, págs. 159 a 205.

García Llovet, E., El Régimen Jurídico de la Radiodifusión, Marcial Pons, Madrid, 1991.

Real Ferrer, G., Derecho público del deporte, Civitas, Madrid, 1991.

Sainz Moreno, F., Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa, Civitas, Madrid, 1976.

Diarios de sesiones y legislación:

— Directiva 89/552/CEE. DOCE, núm. L 298/23, 17 de octubre de 1989.

— Resolución del Parlamento Europeo de 22 de mayo de 1996 (B4-0326/96). Official Journal of the European Parliament, Debates of European Parliament, núm. 4-482/31 (21 y 22 de mayo de 1996).

— Directiva 97/36/CE. DOCE, núm. L 202/60, 30 de julio de 1997.

— Ley 21/1997 de 3 de julio, reguladora de las emisiones y retransmisiones de competiciones y acontecimientos deportivos. BOE, núm. 159, 4 de julio de 1997.

— Proyecto de Ley 121/000033, reguladora de las emisiones y retransmisiones de competiciones y acontecimientos deportivos. BOCG, Congreso de los Diputados, núm. 36-1 al 36-12, 1997.

NOTAS
(1)
Sainz Moreno, F., Conceptos jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa, Civitas, Madrid, 1976, pág. 322.
(2)
García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 1997, págs. 448 a 455.
(3)
Ibidem, pág. 452.

PUBLICADO EN EL DIARIO LA LEY DEL DIA 19.2.98


VER ARTICULO DE JOSE BERMEJO SOBRE ESTE TEMA


Home | Menú | Presentación | Editorial | Opinión | Noticias | Boletines Oficiales | Legislación
Crónicas y Comentarios | Jurisprudencia | Casos de Interés | Estatutos de Federaciones Canarias | Otros Links de Interés

webmaster@iusport.es