El ámbito de participación de las selecciones deportivas autonómicas en competiciones deportivas internacionales

Por D. Enrique Arnaldo Alcubilla. Vocal del Consejo General del Poder Judicial. Letrado de las Cortes Generales

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 I. Introducción

El debate sobre la participación de las selecciones autonómicas en competiciones deportivas internacionales se ha abierto recientemente en España, aunque con particular intensidad tanto en los hechos como en las declaraciones políticas e incluso normativamente. En cuanto a los primeros cabe citar no sólo los encuentros celebrados durante las pasadas Navidades por las selecciones de fútbol de las CC AA de Andalucía, Canarias, País Vasco y Cataluña, vivido éste con notable apasionamiento en el estadio de Montjuic. Por lo que a las declaraciones políticas concierne, destaca indudablemente la formulada por los partidos políticos nacionalistas firmantes de la llamada «Declaración de Barcelona», que consideran que «el reconocimiento simbólico de la plurinacionalidad del Estado español pasa ineludiblemente por la creación y aceptación de selecciones nacionales deportivas por las diferentes naciones del Estado», en clara conexión con la acción de determinadas plataformas cívicas con la misma finalidad. Por fin, estas propuestas se han traducido normativamente, primero, en la Comunidad Autónoma del País Vasco, que en la Ley 14/1998, de 11 de junio (RCL 1998, 1613), del Deporte del País Vasco, incorpora —fruto de una enmienda pactada en el debate parlamentario entre PNV, EA y HB (hoy EH)— un precepto, el 16.6, en el que se establece que «la federación vasca de cada modalidad deportiva será la única representante del deporte federado vasco en el ámbito estatal e internacional». Y, después, todavía como iniciativa, en la Comunidad Autónoma de Cataluña, en el art. 19.2 en conexión con el 25.3 y 26.2 del Proyecto de Ley de la Jurisdicción Deportiva y de modificación de la Ley 8/1988, de 7 de abril (RCL 1988, 879), del Deporte (BOPC núm. 360, de 31-12-98).

Así pues, y como expresión acabada de la «fuerza normativa de lo fáctico», en el Estado autonómico español se ha estimulado por los grupos políticos nacionalistas, esencialmente, la creación de selecciones deportivas autonómicas que representen al deporte federado de dichas CC AA en competiciones internacionales, sin duda por entender que el deporte es una actividad que por su repercusión pública permite simbolizar de manera idónea la identidad propia que se reivindica. La motivación política de esta reivindicación, normativamente traducida en la Comunidad Autónoma del País Vasco e iniciada en la de Cataluña, no deja lugar a dudas, si bien, frente a ella, ha de ponerse de relieve la necesidad de independizar de dicha causa un elemento de conformación e integración social como es el deporte en todos los Estados, incluidos los de naturaleza compuesta.

II. Las competencias estatales y autonómicas en materia de deporte

1. La Constitución (RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875) no reserva expresamente al Estado ninguna competencia en materia de deporte, y sí, en cambio, su artículo 148.1.19 dispone que las comunidades autónomas puedan asumir competencia en materia de «promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio». En aplicación de dicha previsión constitucional, todas las comunidades autónomas han asumido en sus respectivos estatutos de autonomía competencias exclusivas en materia de promoción del deporte o de los deportes, sin que la diferencia de fórmulas empleadas en los distintos estatutos entrañe diversidad competencial ni regímenes jurídicos diferentes. La asunción por las comunidades autónomas de competencias exclusivas en materia de deporte comporta la atribución a las mismas de la potestad normativa, tanto legal como reglamentaria, y la facultad de ejecución, produciendo, pues, un desplazamiento competencial del Estado.

2. Ahora bien, las competencias autonómicas en materia deportiva no son, en principio, incompatibles con la atribución al Estado de funciones en dicho ámbito material. Cierto es que en la CE no se encuentra ningún título competencial concreto que expresamente le atribuya al Estado potestades en materia deportiva, y que no cabe reconocer dicho efecto al art. 43.3 CE, que no es una norma distributiva de competencias; pero no es menos cierto que diferentes títulos habilitantes pueden ser invocados para fundamentar la acción deportiva del Estado en relación con los distintos aspectos o manifestaciones de la materia (artículo 149.1.1ª, 3ª, 6ª, 7ª, 15ª, 18ª, 22ª, 29ª, 30ª, 2 y 3 CE), o, más precisamente, para determinar los límites, sustantivos y territoriales, de las competencias de las comunidades autónomas en la materia. En efecto, el deporte es una materia que no tiene un contenido «monolítico o unívoco», pues no cabe su encuadramiento en un título competencial específico. Junto a la propia proyección internacional del deporte, que justifica la intervención del Estado con base en sus competencias exclusivas sobre las relaciones internacionales, habría de tenerse en cuenta también que el deporte es una manifestación cultural, por lo que entraría en juego un título competencial concurrente con el propiamente deportivo, el relativo a la cultura, que se atribuye tanto al Estado como a las comunidades autónomas en el art. 149.2 CE.

La propia jurisprudencia constitucional ha reconocido en innumerables ocasiones la equivocidad del término «competencias exclusivas», como expresión que permita determinar de forma acabada e inalterable el conjunto de potestades y facultades de una comunidad autónoma sobre una determinada materia; así, entre otras, en las SSTC de 16 de noviembre de 1981 (RTC 1981, 37), de 8 de febrero de 1982 (RTC 1982, 5) o de 2 de junio de 1983, en las que se afirma que «la existencia de una determinada competencia autonómica exclusiva sobre cierta materia no descarta la posibilidad de que, en virtud de otros títulos competenciales, se produzca una legítima intervención del Estado, pues no hay una fragmentación ideal en sectores externos de la realidad a normar». En el ámbito mismo del deporte, la STS de 29 de mayo de 1990 (RJ 1990, 4398) precisa la concurrencia competencial, pues el fomento y promoción del deporte están sometidos a «un sistema de concurrencias competenciales que permiten intervenir a los poderes estatales y autonómicos, incluso para emprender acciones paralelas con un mismo objeto». El territorio, en fin, constituye el límite propio para el ejercicio de las competencias autonómicas, por lo que para el ejercicio de aquellas facultades que, por su propia naturaleza, exceden de dicho ámbito, y tienen un alcance extraterritorial, se justifica la intervención estatal, como ha entendido la jurisprudencia constitucional.

III. La Ley del Deporte de 15 de octubre de 1990

1. Dichos argumentos han tenido su reflejo en la normativa estatal en la materia, tal y como lo expresa el preámbulo de la Ley del Deporte de 15 de octubre de 1990 (RCL 1990, 2123 y RCL 1991, 1816) (en adelante, LD), que tras recordar que sobre la materia inciden varios títulos competenciales, afirma que:

«La faceta competitiva de ámbito estatal e internacional que es inherente al deporte, justifica la actuación del Estado. Como el Tribunal Constitucional aseguró en su día, la gestión de los intereses propios de las comunidades autónomas no posibilita, ciertamente, la afectación de intereses que son propios del deporte federado español en su conjunto, de forma que es absolutamente necesario conectar la intervención pública con el ámbito en el que se desenvuelve el deporte. Ello permite, en definitiva, deslindar los respectivos campos de actuación del Estado y de las comunidades autónomas».

En virtud de ello, entre los principios generales que enumera la LD se encuentra la exigencia de coordinación entre la Administración del Estado y las de las CC AA «para el ejercicio de aquellas competencias que puedan afectar directa y manifiestamente a los intereses generales del deporte en el ámbito nacional», de la que son clara manifestación una serie de órganos de colaboración, típicos de todo Estado compuesto fundado en ese principio cooperativo, como la Comisión Directiva del CSD (art. 10) o la Comisión Nacional Antidopaje (art. 57), entre otros. Se plasma, en fin, con claridad en el art.2, en el que, tras señalar que la Administración del Estado ejercerá las competencias que le atribuye la Ley, se añade que también «coordinará con las comunidades autónomas y, en su caso, con las corporaciones locales aquéllas que puedan afectar directa y manifiestamente a los intereses generales del deporte en el ámbito nacional».

2. Por lo que respecta al ámbito internacional, las referencias legales son dispersas. En primer término, la Ley recoge como competencias del CSD las de «autorizar o denegar, previa conformidad con el Ministerio de Asuntos Exteriores, la celebración en territorio español de competiciones deportivas oficiales de carácter internacional, así como la participación de las selecciones españolas en las competiciones internacionales» (art. 8.i), y «autorizar la inscripción de las federaciones deportivas españolas en las correspondientes federaciones deportivas de carácter internacional» (art. 8.p), facultad que se atribuye en concreto a la Comisión Directiva del Consejo, de la que forman parte, además del Estado, las CC AA, entidades locales y federaciones deportivas españolas (art. 10.2.g).

De otro lado, serán las federaciones deportivas españolas las que habrán de obtener dicha autorización (art. 39), pues es a ellas a quien corresponde «organizar o tutelar las competiciones oficiales de carácter internacional que se celebren en el territorio del Estado» (art. 33.1.e), ostentar la representación de España en «las actividades y competiciones deportivas de carácter internacional» y elegir a los deportistas que han de integrar las selecciones nacionales (art. 33.2).

IV. El Real Decreto 2075/1982, de 9 de julio, sobre Actividades y Representaciones Deportivas Internacionales

Por el Real Decreto 2075/1982, de 9 de julio (RCL 1982, 2263 y ApNDL 3608), se regulan las actividades y representaciones deportivas internacionales, que es un reglamento (parcial) ejecutivo de la Ley 13/1980, de 31 de marzo (RCL 1980, 828 y ApNDL 3988), General de la Cultura Física y el Deporte (LGCFD), Ley derogada expresamente por la LD, si bien, hasta tanto se promulgue la oportuna disposición general que, en desarrollo de la LD, regule la materia a que se refiere, ha de considerarse vigente en tanto sus prescripciones sean compatibles con las de la Ley del Deporte.

En el Capítulo I se reglamenta la «Participación española en confrontaciones deportivas» y se someten a autorización administrativa las confrontaciones deportivas que se realicen fuera del territorio nacional, en las que participe la selección nacional española de una determinada modalidad deportiva o equipos de clubes españoles, y que tengan carácter de campeonatos mundiales intercontinentales, europeos o encuentros bilaterales (art. 1.1º), y se fijan a continuación los requisitos a cuyo cumplimiento se condiciona la autorización, que corresponde otorgar, en su caso, al CSD, y que deberá ir precedida de la conformidad del Ministerio de Asuntos Exteriores. El art. 4 añade que «no se autorizarán en ningún caso competiciones internacionales de las comprendidas en este Capítulo, con selecciones nacionales de otros países, si la representación española no se estableciese igualmente con categoría de selección nacional». Finalmente, el art. 5 somete al mismo régimen de autorización administrativa las confrontaciones deportivas internacionales que se celebren dentro del territorio nacional. La LD, en concreto su art. 8.i), hace suyos estos principios del Real Decreto 2075/1982, en cuanto al régimen de competiciones deportivas, que, consecuentemente, permanecen vigentes.

En el Capítulo II sobre «Representación española en federaciones y otros organismos deportivos internacionales» se establece que «en los organismos deportivos internacionales en los que participan los Estados, la representación española únicamente podrá ser la que haya sido nombrada por el Gobierno de la Nación, a propuesta del CSD, o haya designado directamente el organismo internacional del que España sea parte, cuando así lo estableciesen sus reglas constitutivas» (art. 6). El artículo 7 fija los requisitos que deben cumplirse para que el CSD reconozca en federaciones u organismos deportivos internacionales representantes españoles distintos de los indicados en el precepto arriba mencionado, y el artículo 8 establece el sistema de reconocimiento de la representación española. En el supuesto de que una federación española tuviera más de un representante en entidades deportivas internacionales relacionadas con el deporte, únicamente podrá ser reconocida la representación en la entidad que haya sido oficialmente aceptada por el Comité Olímpico Internacional (art.9).

Aun cuando la LD no aborda directamente esta materia y únicamente la menciona en el art. 48.5 en relación con el COE, al que corresponde la representación exterior de España ante el COI, no cabe apreciar tampoco incompatibilidad en cuanto a las previsiones sobre la representación de España en las federaciones y otros organismos deportivos internacionales.

V. La jurisprudencia constitucional en la materia, en particular la STC 1/1986, de 10 de enero

1. El Real Decreto 2075/1982, de 9 de julio, sobre actividades y representaciones deportivas internacionales, fue parcialmente enjuiciado por el TC en el conflicto positivo de competencias promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra esta disposición, conflicto que dio lugar a la STC 1/1986, de 10 de enero (RTC 1986, 1). El conflicto se formula contra el art. 4 del Real Decreto, y por conexión, contra los arts. 1, 3 y 5. El precepto impugnado dispone que: «No se autorizarán en ningún caso competiciones internacionales de las comprendidas en este Capítulo, con selecciones nacionales de otros países, si la representación española no se estableciese igualmente con categoría de selección nacional». La Sentencia —que señala que los referidos preceptos no invaden ni menoscaban las competencias que, en materia deportiva, atribuye el EA a la Comunidad Autónoma de Cataluña, lo que por extensión debe incluir a las demás dada la identidad referencial en todas ellas— expone dos argumentos esenciales:

De una parte, estima que «es posible, de conformidad con nuestro ordenamiento deportivo, una intervención en encuentros internacionales de las federaciones deportivas cuyo ámbito propio se extienda al territorio de una comunidad autónoma». Ello es así, porque la normativa entonces vigente, concretamente el art. 14.4 LGCFD de 1980, reconocía expresamente que las federaciones deportivas de ámbito autonómico pueden participar en competiciones internacionales, siempre que no lo haga la federación española de la misma especialidad deportiva y previa autorización de ésta. De acuerdo con lo previsto en este precepto y según la interpretación conforme al mismo del art. 4 del Real Decreto, existe, pues, una posible proyección internacional de las federaciones deportivas de ámbito catalán, como tales, y cuando concurran las condiciones para ello (FJ 2º).

De otra, y en relación con la competencia para autorizar dicha participación internacional de las federaciones deportivas autonómicas, declara que «desde el momento en que la decisión sobre la participación en la competición ha adquirido rango nacional, por haberse pronunciado la federación española correspondiente, es claro que la posible intervención administrativa que aquí se viene considerando no puede corresponde a las autoridades de la comunidad autónoma, pues si éstas tienen, sin duda, competencias en materia deportiva, con arreglo a su EA, no es menos cierto que esas competencias, como cualesquiera otras de las que ostente, no pueden desplegarse sobre entes que existen y desarrollan sus actividades en un ámbito nacional, sustraído ya al ejercicio de las potestades autonómicas, estando la autonomía constitucionalmente garantizada a las CC AA al servicio de la gestión de sus intereses propios (art. 137 CE), limitados "ratione loci" (art. 25 del EACat. [RCL 1979, 3029 y ApNDL 1910]) y no siendo desde ella posible, ciertamente, la afectación, como aquí habría de ocurrir, de intereses que son propios del deporte federado español en su conjunto... Así, autorizada por un federación española la comparecencia internacional de una de las federaciones catalanas que en ella se integran, no puede reclamar la Generalidad, como competencia propia, la de sujetar su intervención administrativa ulterior, ratificándola o no, a aquella autorización federativa».

2. Así pues, conforme a la jurisprudencia constitucional, el reconocimiento de la proyección internacional de las federaciones deportivas autonómicas y de su participación en competiciones deportivas internacionales queda limitada a encuentros amistosos, es decir, de carácter no oficial, y a aquéllos de carácter oficial en los que no exista federación española de la correspondiente modalidad deportiva o en los que no participen selecciones nacionales de otros países.

La proyección internacional inherente a dichas competiciones deportivas internacionales justifica, como confirma la LD, la intervención del Estado por cuanto en ellas se expresa de manera patente el Estado mismo, a través de la participación de sus deportistas nacionales. El hecho de que, como indica la STC 1/1986, la autonomía esté constitucionalmente garantizada al servicio de la gestión de los intereses propios de las CC AA, que están limitados «ratione loci», impiden reconocer a las CC AA competencia en relación con la celebración de las aludidas competiciones deportivas de ámbito internacional. Cuando las leyes deportivas autonómicas se refieren al fomento, promoción o difusión del deporte regional, tanto en el ámbito nacional como internacional, se admite la formación, en la modalidad deportiva de que se trate, de selecciones autonómicas que representen el deporte autonómico aun cuando la participación en competiciones internacionales de estas selecciones está sujeta a la limitación derivada del art. 4 del Real Decreto 2075/1982. En fin, son las selecciones nacionales las que representan al deporte nacional y las selecciones autonómicas al deporte regional; en consecuencia, la participación en competiciones deportivas internacionales de selecciones autonómicas sólo será posible siempre que en las mismas no intervenga la selección nacional española (es, por ejemplo, lo que ocurre con Gales, Escocia o Inglaterra en los campeonatos internacionales oficiales de fútbol en los que no interviene la selección de Gran Bretaña, que sí interviene en los de atletismo o baloncesto, entre otros).

3. El Tribunal Constitucional tiene, en todo caso, la palabra, pues el Consejo de Ministros del 11 de septiembre de 1998 acordó solicitar al Presidente del Gobierno la interposición de recurso de inconstitucionalidad en relación con el artículo 16.6 de la Ley 14/1998, de 11 de junio, del Deporte del País Vasco, en el que se establece que «la federación vasca de cada modalidad deportiva será la única representante del deporte federado vasco en el ámbito estatal e internacional». A juicio de la representación estatal, dicha previsión vulnera las competencias exclusivas del Estado en materia de «relaciones internacionales», reconocidas en el artículo 149.1.3 CE, en cuya interpretación se ha producido una clara evolución en la posición del Tribunal Constitucional desde las SSTC 26/1982, de 24 de mayo (RTC 1982, 26), a la 79/1992, de 28 de mayo (RTC 1992, 79), o la 165/1994, de 26 de mayo (RTC 1994, 165).

La argumentación esgrimida en el recurso parte de que el precepto impugnado afecta al planteamiento de la representación del deporte español en el ámbito internacional en su conjunto, tal y como se contempla en la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, cuyo objetivo fundamental es regular el marco jurídico en que debe desenvolverse la práctica deportiva en el ámbito del Estado, estimando por ello que la faceta competitiva de ámbito estatal e internacional, que es inherente al deporte, justifica la actuación del Estado y, en este sentido, el artículo 33.2 de la citada Ley establece que «Las federaciones deportivas españolas ostentarán la representación de España en las actividades y competiciones deportivas de carácter internacional». La STC 1/1986, de 10 de enero, que es la única específicamente referida al ámbito deportivo, reconoce la existencia de una «posible proyección internacional de las federaciones deportivas autonómicas, como tales y cuando concurran las condiciones para ello legalmente previstas» (FJ 2º), lo que quiere decir que, en algunos casos, la representación internacional puede ser asumida por estas federaciones autonómicas y no por las españolas correspondientes en los casos en los que no existe federación española de una modalidad deportiva pero sí una federación vasca, canaria o gallega, pero esa posible proyección internacional circunscrita a tal supuesto no es la contemplada por el precepto vasco cuestionado, pues en su redacción no se contiene ningún matiz o restricción que delimite los supuestos en que sería admisible esa posibilidad: competiciones en que no participe la selección nacional además de las no oficiales.

Por lo demás, la Carta Olímpica, así como los Estatutos de las distintas federaciones deportivas internacionales, determinan sin ambages su integración por los comités y federaciones de Estados soberanos, salvo que éstas —como dice el artículo 1.5 de los Estatutos de la FIFA— autoricen a la federación «de una región que aún no haya conseguido la independencia» a integrarse en esta asociación internacional. Del mismo modo que en la STC 165/1994, de 26 de mayo, sobre las oficinas de representación autonómicas, se avala su existencia pero en modo alguno se configuran como entes de representación oficial ante las instituciones comunitarias, función que lógicamente se reserva al Estado español, en el ámbito deportivo, se ha de reservar la participación en las competiciones oficiales internacionales a las federaciones deportivas españolas a través de las selecciones correspondientes que representan al deporte español en su conjunto.

El recurso de inconstitucionalidad fue admitido por el Tribunal Constitucional por providencia de 29 de septiembre de 1998, en la que se acordó, asimismo, la suspensión del citado precepto, cuya vigencia y aplicación habría de suponer que las federaciones españolas y vascas pudieran concurrir simultáneamente a competiciones deportivas internacionales. La suspensión ha sido ratificada mediante auto del Pleno del Tribunal Constitucional de 9 de febrero de 1999, en atención al perjuicio grave para el interés general, «pues la imagen internacional de España se vería inevitablemente alterada en un foro de tanta y tan eficaz difusión como es el de las competiciones deportivas, con el riesgo de que, caso de prosperar el recurso de inconstitucionalidad, sería necesario rectificar de nuevo aquella pluralidad y volver al modelo de representación internacional hasta ahora existente».

 

Nota bibliográfica:

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