4.- Tutela judicial e impugnación de resoluciones sancionadoras de infracciones leves
Resolución del Comité Catalán de Disciplina Deportiva de 1 de noviembre de 1997
ANTECEDENTES DE HECHO
1. El día siete de septiembre de 1997 se celebró un partido de Primera Regional entre los equipos ADRIANENSE-C.E VILASSAR DE DALT con el resultado final de 0 a 1.
Tal y como consta en el acta arbitral, el jugador JAVIER RUIZ VALENZUELA fue expulsado en el minuto 61 de juego "por dar una patada sin pelota a un contrario estando el juego parado, mostrándole la tarjeta roja directa".
2. Reunido el Comité de Competició i Disciplina Esportiva en fecha 10 septiembre 1997 adoptó, entre otros acuerdos, el de "suspender al jugador del C.E. Vilassar de Dalt, Sr. Francisco J. Ruiz Valenzuela por 4 partidos" en aplicación del artículo 331 del Reglamento General de la Federación Catalana de Fútbol.
3. Interpuesto recurso ante el Comité de Apelación de la Federación Catalana de Fútbol fue éste desestimado por resolución de fecha 10 septiembre 1997, haciendo saber al recurrente, en los razonamientos jurídicos del escrito, que al tratarse de una sanción impuesta por una falta calificada como leve, de acuerdo con lo contemplado en el apartado 3 a) del artículo 269, no corresponde en este caso, recurso ante el Comitè Català de Disciplina Esportiva de la Generalitat de Catalunya. Asimismo se indicaba: <<al tratarse de una sanción impuesta a causa de una falta calificada como leve, de acuerdo con lo que contempla el apartado 3.a) del artículo 169, no corresponde, en este caso, recurso ante el Comitè Català de Disciplina Esportiva de la Generalitat de Cataluña contra el presente acuerdo, tal y como regula el artículo 361; al respecto, se desestima también la solicitud de suspensión cautelar de la ejecución de la sanción impuesta>>, sin que por lo demás conste, en dicha resolución pie de recurso alguno contra la misma.
4. Tras lo anterior, el club Vilassar de Dalt presentó recurso ante este Comitè Català de Disciplina Esportiva en fecha 18 septiembre 1997 solicitando: a) Que se modificase la calificación de la sanción y se rebajase la misma a un partido de suspensión; b) Que se suspendiera cautelarmente la resolución del Comité de Apelación, en caso de que este Comité no pudiera fallar antes de la siguiente jornada de competición.
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FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Dos cuestiones principales debe examinar este Comité para la correcta resolución del presente recurso. En primer lugar y como cuestión previa, será necesario determinar si este órgano administrativo es o no competente para conocer de los recursos interpuestos contra sanciones administrativas por la comisión de faltas leves. En segundo término, una vez contestado afirmativamente ese interrogante, y ya entrando en el fondo del asunto, convendría averiguar si es ajustada a derecho <<la rebaja a un partido de sanción>> solicitada por el recurrente al resulta incorrecta, según su parecer, la calificación otorgada por el Comité de Competición y confirmada por el de Apelación.
SEGUNDO.- Respecto a la primera cuestión planteada, el Comité de Apelación de la Federación Catalana de Fútbol en resolución de 10 septiembre 1997, indicó al hoy recurrente de forma textual que <<al tractar-se d'una sanció imposada per una falta qualificada de lleu, d'acord amb el que contempla l'apart 3.a) de l'article 269, no correspon, en aquest cas, recurs davant el Comitè Català de Disciplina Esportiva de la Generalitat de Catalunya contra el present acord, tal com ho regula l'article 361; al respecte, es desestima també la sol.licitud de suspensió cautelar de la execució de la sanció imposada>>.
Consecuentemente, el citado Comité, no indicada pie de recurso alguno contra su resolución al considerar, como por otro lado se había hecho hasta hoy, que el ordenamiento jurídico-deportivo no permite la interposición de recuso alguno (ni administrativo ni judicial) contra las sanciones fruto de la comisión de una infracción leve, agotándose las posibles impugnaciones para ese tipo de infracciones en la propia vía federativa.
Al respecto, es necesario señalar que la Llei de l'Esport de Catalunya, de 13 de abril de 1988 tras indicar que las infracciones a las reglas del juego se dividen en muy graves, graves o leves (art. 67) y determinar las sanciones que pueden ser impuestas por cada una de los anteriores (art. 69) señala (art. 64):
<<-1 El Comitè Català de Disciplina Esportiva é l'òrgan suprem en el camp disciplinari esportiu dins l'àmbit territorial de Catalunya, que, actuant amb total independència, decideix en última instància administrativa sobre les qüestions disciplinàries ...>> añadiendo en su párrfo segundo:
<<-2 Les resolucions del Comitè Català de Disciplina Esportiva esgoten la via administrativa.>>.
Por su prte el artìculo 65 afirma:
<<-1 Són de la competència del Comitè de Disciplina Esportiva el coneixement i la resolució dels recursos interposats contra els acords dels òrgans disciplinaris de les federacions esportives catalanes, en els supòsits, la forma i els terminis determinats per reglaments.>>
Importa destacar en este asunto que la norma aprobada por el Parlamento de Cataluña no hace, a priori y sin perjuicio de ulteriores aclaraciones, exclusión alguna (entre otras cosas porque de acuerdo con el Texto Constitucional no puede hacerlo, tal y como veremos) del derecho al recurso de los ciudadanos respecto de las faltas calificadas como leves, ni prevé régimen específico alguno sobre las mismas, limitándose a atribuir a este Comité el papel de máximo órgano administrativo para decidir sobre la legalidad de la totalidad de sanciones disciplinarias impuestas por las federaciones, y remitiendo a las normas reglamentarias de desarrollo las <<cuestiones puntuales o de detalle>>, único contenido que para ese tipo de normas permite la jurisprudencia constitucional en estos casos (entre otras STC 42/87, de 7 de abril, doctrina del complemento indispensable en materia sancionadora).
Sin embargo, la normativa reglamentaria de desarrollo ha hecho una interpretación distinta, excluyendo la posibilidad de recurso de las sanciones impuestas por la comisión de faltas leves (que dicho sea paso pueden llegar como en nuestro caso hasta los cuatro partidos de suspensión, art. 69.3.a) Llei de l'Esport) y, por tanto, vedando la competencia de este Comité para el conocimiento de las mismas.
Así, el Decreto 70/94, de 22 de marzo, por el cual se regulan las Federaciones Deportivas Catalanas (DOGC nº 1882 de 11.4.1994) en la sección cuarta del capítulo 6 ("Los recursos"), artículo 94, párrafos 5 y 6 dice de forma textual:
<<94.5. Els acords del Comitè d'Apelació exhaureixen la via federativa i contra ells pot formular-se recurs, davant el Comitè Català de Disciplina Esportiva de la Generalitat, en el termini de quinze dies hàbils següents a la notificació de l'acord impugnat, excepte en aquells supòsits en els quals en la resolució combatuda s'hagi imposat sanció per falta qualificada com a lleu.
94.6. Qualsevol altre acord adoptat en via federativa el coneixement del queal no es trobi expressament atribuït a l acompetència dels òrgans jurisdiccinals federatius port ser impugnat davant l'autoritat judicial en el termini de quaranta dies següents a la data de la seva adopció>>.
Reproduciendo esas previsiones, aunque concretando algún aspecto, se pronuncian tanto el artículo 17 del Reglamento interno del propio Comitè Català de Disciplina Esportiva, aprobado por Resolución del Director General de l'Esport de 8 de enero de 1986, así como el artículo 361 del Reglamento de la Federación Catalana de Fútbol, ratificados por Resolución del Secretari General de l'Esport de la Generalitat de fecha 4 de mayo de 1995.
Es necesario recordar que ambas normas está sujetas al principio de jerarquía normativa respecto al Decreto 70/94 (art. 62 de la Llei 13/89, de 14 de diciembre, d'organització, procediment i règim jurídic de la Generalitat). Y éste a su vez, debe ser conforme a los postulados de la Ley que desarrolla y a la Constitución (art. 9.3 CE), norma esta última que, por lo demás, establece una auténtica reserva de Ley en la materia (artículos 24, 25 y 53 CE) limitando extraordinariamente el campo de actuación del reglamento cuyo contenido debe reducirse a un mero "complemento indispensable" de las "cuestiones puntuales o de detalle" (normalmente técnicas) que no han podido ser concretadas por Ley, pero sin que en ningún caso pueda restringir, modificar o alterar las previsiones de ésta (entre otras muchas STC 83/84 y 42/87, de 7 de abril).
Pues bien, de la regulación prevista a nivel infralegal y recogida básicamente en el artículo 94, párrafos 5 y 6 del Decreto 70/94 se deducen las siguientes reglas al conocimiento de los recursos contra actuaciones de los órganos federativos deportivos, a saber:
a) Los acuerdos de los Comités de Apelación de las Federaciones Deportivas que deciden sobre la legalidad de una sanción fruto de la imposición de una falta grave o muy grave pueden se recurridos ante este Comitè Català de Disciplina Esportiva y, a su vez, su resolución abre las puertas del recurso contencioso administrativo (art. 94.5) al ser este Comité el máximo órgano administrativo-deportivo.
b) Cualquier acuerdo adoptado en vía federativa no relacionado con el conocimiento de un recurso por la comisión de una falta leve puede ser recurrido ante la jurisdicción ordinaria (art. 94.5).
c) Por el contrario, los acuerdos federativos que resuelvan impugnaciones sobre sanciones administrativas impuestas por faltas leves no pueden ser recurridos ni ante el Comitè Català de Disciplina Esportiva ni ante los Tribunales de Justicia, vìa esta última prevista para <<cualquier otro aacuerdo adoptado en via federativa>> que no consista precisamente en una sanción por comisión de una falta leve.
En atención al espíritu y literalidad de estas previsiones, el conocimiento del presente recurso quedaría vedado a este Comité, por cuanto precisamente el objeto del mismo consiste en dilucidar la legalidad o no de una sanción disciplinaria impuesta por la comisión de una falta leve, actuación federativa que quedaría al margen de control de cualquier órgano, administrativo o jurisdiccional, una vez agotada la propia vía federativa de impugnación.
TERCERO.- La Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 ha reconocido sin fisuras ni titubeos el sometimiento de todos los sujetos, públicos y privados, a la propia Constitución, a la Ley y al Derecho, encargando el control y fiscalización de cualquier acto de los mismos a los Tribunales de Justicia.
De ese modo lo expresan, entre otros, los artículos 9.1 CE (<<los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico>>), art. 9.3; art. 53 (vinculación de los derechos fundamentales a todos los poderes públicos y reserva de ley para el desarrollo de los derechos reconocidos en los artículos 14 29 CE, entre los que destacan los artículos 24 y 25.1); art. 24.1 (derecho a la tutela judicial efectiva de jueces y tribunales prohibiendo cualquier clase de indefensión); art. 103.1 (sometimiento de la Administración Pública a la Ley y al Derecho); art. 106.1 (control por los Tribunales de la potestad reglamentaria y de la legalidad de toda la actuación administrativa), etc ...
Estos preceptos constitucionales se aplican, como hemos dicho, sin excepción, tantos a los sujetos públicos como a los privados.
Dicho conjunto de reglas ha servicio entre otras cuestiones para eliminar las inmunidades del poder, en feliz frase acuñada por GARCIA DE ENTERRIA, sometiendo la globalidad de las actuaciones de los ciudadanos y de los poderes públicos al principio de legalidad y al control de los Tribunales de Justicia, expulsando del ordenamiento aquellas normas que impedían el acceso a la jurisdicción, por ser contrarias al orden constitucional.
Así, por ejemplo, y para la totalidad de las actuaciones reguladas por el derecho público, bien realizadas por la Administración o por los sujetos privados a los que el Estado delega facultades públicas, se proscribe la posibilidad de que cualquier acto o decisión se produzca al margen de la Ley y del Derecho. La instauración del principio de legalidad impone que todas y cada una de las parcelas de actuación, públicas y privadas, no puedan válidamente surtir efectos, sino es con un escrupuloso respeto del ordenamiento jurídico, regla reforzada en el ámbito público, por el impacto que han proporcionado los citados artículos 9.1, 103.1 y 106 CE.
Además y como cierra del círculo, el artículo 24.1 CE recoge la necesidad de control o fiscalización de esas reglas por parte de los Tribunales, instaurando el derecho al recurso y de acceso a la jurisdicción.
Así, <<El derecho a la tutela judicial efectiva supone (dice J. GONZALEZ PEREZ, "El derecho a la tutela judicial efectiva", Editorial Citivas, Madrid, 1989, págs. 56, 57) la posibilidad de formular cualquier tipo de pretensión, cualquiera que sea su fundamento y el objeto sobre el que verse.
La sustracción de la Jurisdicción del conocimiento de cualquier tipo de litigio comportaría un atentado al derecho. La Jurisdicción debe conocer de toda pretensión, abstracción hecha del Derecho material que sirve de fundamento a la misma y de la persona frente a la que se dirigen.
La historia de la Justicia administrativa ha sido una continuada lucha por reducir las inmunidades del Poder y eliminar, entre otras cuestiones, cualquier tipo de exclusión del control jurisdiccional de la Administración, lo que se ha consagrado en términos que no dejaron lugar a dudas; incluso de modo reiterativo en alguna Constitución como garantía frente al Legislativo. Sólo así, proscribiendo terminantemente cualquier tipo de exclusión, puede esperarse algo de la consagración del principio. Así lo pedí cuando se estaba elaborando la Constitución. Y aun cuando no llegó a consagrarse en forma tan concreta como en otros textos constitucionales, parece haberse conseguido al sentar el sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho (artículo 103.1).>>
La jurisprudencia ha admitido sin vacilaciones que el artículo 24.1 de la Constitución ha derogado aquellas normas del ordenamiento jurídico franquista que suponían una exclusión del control jurisdiccional respecto a determinadas materias. Como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 80/1983, de 10 de octubre, <<en virtud de la disposición derogatoria párrafo 3, de la Constitución, han quedado sin efecto cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la norma fundamental. Por ello han de entenderse derogados por la propia Constitución todos aquellos preceptos que excluyen de la revisión jurisdiccional en vía contencioso-administrativa alguna de las resoluciones del Tribunal de Defensa de la Competencia, por oponerse a los artículos 24.1, 106.1 y 117.5 de la Constitución>> (En análogo sentido y declarando contrarias a la Constitución distintas normas que impedían el acceso a la jurisdicción, véase Auto de 22 octubre 1980 (A. 60/1980) y Ss de 2 febrero 1981 (S. 4/1981) y 17 mayo 1983 (S. 39/1983).
Del mismo modo el Tribunal Constitucional entiende que la imposición de obstáculos excesivos de acceso a la jurisdicción vulneraría este precepto. Así, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Constitucional 90/1983, de 7 de noviembre declaraba:
<<Ya que constitucionalmente no son admisibles aquellos obstáculos que pueden estimarse excesivos, que sean producto de un innecesario formalismo y que no se compaginen con el derecho a la justicia o que no aparezcan justificados y proporcionados conforme a las finalidades para las que se establecen, que deben ser, en todo caso, adecuadas al espíritu constitucional, siendo en definitiva el juicio de razonabilidad y proporcionalidad el que resulta trascendente.>>
Esas previsiones han sido reforzadas en el ámbito de los procedimientos administrativos disciplinarios, por la traslación de las garantías previstas en ese artículo 24 a los procedimientos sancionadores previos a la vía judicial.
En efecto, en los inicios de la andadura constitucional, la constante referencia que el artículo 24 hacía a <<jueces y tribunales>>, <<proceso>>, <<proceso público>> y <<Juez ordinario>> otorgaba sólidos argumentos para sostener la inaplicación del mismo en las actuaciones no desarrolladas ante los Tribunales de Justicia.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional, separándose de la interpretación efectuada por otros Altos Tribunales estatales y en la línea propuesta por el T.E.D.H. no dudó en aplicar, mediante una interpretación finalista, <<los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la C.E. en materia de procedimiento ... a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución ...>> (STC 18/81, de 8 de junio, funcionarios de Correos de la C.S.U.T. de Barcelona).
En esa resolución se declaran inconstitucionales las sanciones decretadas por el Gobierno Civil de Barcelona a unos funcionarios del Servicio de Correos que ocupaban un cargo de representación sindical, sanciones que se impusieron <<sin seguir procedimiento alguno y sin observar siquiera el elemental trámite de audiencia>>. Esa solución, <<dada en términos constitucionales y no de legalidad ordinaria>> era derivación lógica de la equiparación con matices entre Derecho penal y Derecho administrativo sancionador. En consecuencia, <<se trasladan ... no sólo los principios penales sino también los referentes al proceso penal, y en concreto los enunciados como básicos en el artículo 24 de la Constitución ...>>
Entre ellos juega un papel importante el derecho al recurso, que como veremos, impone que la determinación de las condiciones del ejercicio del mismo quede atribuida en exclusiva al legislador, impidiendo que la norma de carácter reglamentario ponga condiciones más restrictivas a su puesta en práctica (STC 172/87, de 3 de noviembre), y mucho menos que lo suprima, pues entonces se estría atacando al núcleo esencial del mismo, contraviniendo el artículo 53 CE.
CUARTO.- Pues bien, en ese ambiente favorable a la protección de los derechos de los ciudadanos, es donde deben ubicarse las sanciones disciplinarias deportivas. No olvidemos que éstas, aunque sean impuestas por "entidades privadas de intereses públicos y social" con personalidad jurídica y capacidad de obrar plena para el cumplimiento de sus fines (que es como define a las federaciones, el artículo 17 de la Llei de L'esport), deben situarse, en consecuencia, dentro de la órbita de las funciones públicas o, en su caso, de las actividades consideradas como de relevante interés público (BERMEJO VERA, prólogo al libro de J.L. CARRETERO), "Régimen disciplinario en el ordenamiento deportivo español", Editorial Diputación Provincial de Málaga-Junta de Andalucía, Málaga, 1985).
De ese modo es unánimemente admitido por la doctrina y la jurisprudencia, tanto española como extranjera, tras algunas vacilaciones, que el ejercicio por las Federaciones de la potestad sancionadora o disciplinaria se rige por el derecho público, el derecho administrativo, ya que se trata de una función que la Administración delega en las federaciones deportivas, dictando, éstas, en dichos casos, auténticos actos administrativos que son controlables, por ello, ante la jurisdicción contencioso-administrativa. (En este sentido A. CAMPS POVILL, "Las federaciones deportivas, Régimen jurídico, Editorial Civitas, Madrid 1997, pag. 373; J.L. CARRETERO, "Régimen disciplinario ..., pag. 63 y ss; E. GARCIA DE ENTERRIA - TOMAS RAMON FERNANDEZ, "Curso de Derecho Administrativo", I, Editorial Civitas, Madrid 1996, pag. 325). En estos casos nos encontramos ante particulares que realizan funciones vicarias o delegadas de la Administración y, por ello, se les aplica en bloque el derecho administrativo (como ocurre, por ejemplo, con los concesionarios de servicios públicos, los capitanes de naves y comandantes de aeronaves, los notarios, las comunidades de regantes y, en algunos supuestos, con los colegios profesionales).
En ese sentido, se pronuncian los artículos 39.2 y 45 de la Ley 2/94 del deporte de Asturias; artículos 33.2 y 36 de la Ley 15/94 de Madrid; art. 57 de la Ley 3/95 de Baleares; Exposición de Motivos y artículo 40.2 de la Ley 5/88 del País Vasco. Así, por ejemplo, la Ley estatal 10/90 del deporte ya en su Exposición de Motivos reconoce la naturaleza jurídico-privada de las Federaciones, al tiempo que se les atribuyen funciones públicas de carácter administrativo. Pero es en el artículo 30.2 donde se expresa dicha idea con mayor rotundidad:
<<Las Federaciones deportivas españolas, además de sus propias atribuciones, ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración.>>
(En análogo sentido atribuyendo funciones públicas a las federaciones catalanas, véase art. 4 del Decreto 70/94 de 22 de marzo).
Así lo ha reconocido, por lo demás, para el ámbito disciplinario-deportivo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-administrativo (Sentencias del Tribunal Supremo de 14 julio 1983, 25 abril 1990 y 12 noviembre 1990, entre otras).
En definitiva, las actuaciones contrarias a las reglas deportivas (faltas disciplinarias y sus correspondientes sanciones que pueden imponer las Federaciones Deportivas están reguladas por el derecho administrativo y forman parte de la globalidad de reglas que presiden el vasto mundo de lo sancionatorio-administrativo.
QUINTO.- Los artículo 24 y 25.1 de la Constitución han establecido el marco en el que se desenvuelve la potestad sancionadora-disciplinaria en nuestro ordenamiento. Así y frente a la consagración en el sistema preconstitucional, de una serie de técnicas bautizadas con el calificativo de prebeccarianas (falta de tipificación de los ilícitos, consagración de la reformativo in pejus; posibilidad de acumulación de un doble castigo penal y administrativo por la comisión de una misma conducta; imposición de sanciones administrativas de plano, es decir, al margen de todo procedimiento, interdicción de acceso a la justicia o irrecurribilidad de ciertas sanciones, etc...) el Tribunal Constitucional declaró, ya en sus primeras sentencias, que <<los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado>>. (Sentencias del Tribunal Constitucional 18/81, de 18 junio; 77/83, de 3 octubre; 42/87, de 7 abril, entre otras muchas), trasladando igualmente el conjunto de garantías recogidas en el artículo 24 CE, a priori reservadas a los procesos ante la autoridad judicial, también a los procedimientos administrativos sancionadores, proscribiendo cualquier atisbo de indefensión (SSTC 18/81, de 8 junio; 125/83, de 26 diciembre; 2/87, de 21 de enero).
De esta afirmación han destilado una serie de principios sustantivos (art. 25.1 CE) y procedimentales (art. 24.1 y 2 CE) aplicables también al ámbito disciplinario -deportivo, como un tipo más del amplio mundo de las sanciones administrativas y que podrían sistematizarse como sigue: la consagración de la reserva de Ley para la tipificación del conjunto de infracciones y sanciones deportivas (art. 67, 98 y 69 de la Llei de L'esport); reconocimiento del principio de tipicidad de las infracciones y sanciones, haciendo una división tripartita de las primeras (art. 67 Llei de l'Esport); necesidad de respetar un procedimiento administrativo previo a la imposición de la sanción (art. 70 Llei de l'Esport); principio de irretroactividad de las sanciones (art. 7.2,e) y f); reconocimiento del principio non bis in idem o de la prohibición de la sanción dos veces por los mismos hechos (art. 73.2 de la Llei de l'Esport); aplicación del principio de proporcionalidad de las sanciones (art. 72.5), tal y como también se ha recogido en otros ámbitos (J. TORNOS, "Infracciones y sanciones administrativas: el tema de su proporcionalidad en la jurisprudencia contencioso-administrativa, R.E.A.D. nº 7, 1975).
Entre esas garantías, adquiere especial relevancia el derecho al recurso y la posibilidad de control o fiscalización de las sanciones disciplinarias impuestas por las federaciones, tanto por la propia Administración como por los Tribunales de Justicia (artículos 9.1, 24, 103.1, 106 CE). También aquí ha habido un notable avance que ha oscilado desde la prohibición absoluta de recurrir esas decisiones disciplinarias federativas hasta hoy, que por respeto a los principios constitucionales se declara la casi total fiscalización de los actos federativos, quedando un último reducto que es el abordado en la presente resolución.
Pionera en este sentido fue la ya lejana Sentencia del Tribunal Supremo, en el conocido caso Tornos cuando afirma que:
<<La declaración contenida en el artículo 76 de los Estatutos de la Federación ... que fue aplicada por resolución impugnada prohibiendo en términos absolutos a todo deportista acudir para resolver sus problemas a otra disciplina o poder distinto del de la DNEFD, con pérdida de la condición de deportista a quien no observase tal prohibición, es un precepto que carece de virtualidad por haber sido modificado al estar en oposición con normas legales posteriores ... por ser contrario a la Ley de esta jurisdicción, ... contrario a los principios básicos de nuestro ordenamiento legal ...>>.
En la actualidad, las Federaciones mantienen exclusivamente un monopolio sobre las sanciones a las reglas de juego (entendido como faltas técnicas), quedando al margen del mismo las sanciones a las reglas de competición (faltas competicionales) y a la conducta deportiva (faltas disciplinarias).
Respecto a estas últimas, las que aquí nos interesan, también de forma más o menos reciente y sobre todo tras el impacto de la Constitución, los Tribunales conocen y resuelven los recursos que se interponen contra sanciones disciplinarias fruto de la comisión de faltas graves o muy graves. Ejemplo de ellas son, entre otras las siguientes sentencias:
a) Audiencia Nacional:
STS de 16 abril 1977; de 9 junio 1982; de 17 diciembre 1984; de 21 junio 1985; de 12 mayo 1986; de 26 enero 1987; de 9 marzo 1987; de 13 abril 1987; de 6 febrero 1989; de 19 junio 1989; de 20 enero 1990.
b) Tribunal Supremo:
STS Sala 3º de 14 julio 1983; de 5 junio 1987; de 13 junio 1989; de 5 febrero 1990; de 25 abril 1990; de 12 noviembre 1990.
No olvidemos que en ese avance hacía la progresiva fiscalización de las sanciones disciplinarias deportivas, ha jugado un papel importante la traslación del conjunto de garantías recogidas en el artículo 24 CE, y a prior, únicamente pensado para los procesos judiciales, al ámbito del procedimiento sancionador-disciplinario, imponiendo en el seno de éste y como culminación del mismo, la necesidad de articular un sistema de recursos, no sólo para poder fiscalizar el acto definitivo en que consiste la sanción, sino algunos actos-trámite cualificados como serían la admisión o inadmisión de pruebas o la adopción de medidas cautelares (entre otras STC 100/87, de 12 junio y 154/87, de 14 octubre).
Al respecto, el Tribunal Constitucional ha dicho, también, que si bien pertenece al ámbito de libertad del legislador configurar la mecánica concreta de los recursos establecidos, también ha afirmado de forma textual que debe ser una Ley, la que determine el cauce y condiciones del ejercicio de ese derecho; siempre evitando establecer obstáculos a su contenido esencial (SSTC 172/87, de 3 noviembre; 85/87, de 18 noviembre).
Sin embargo, y por expresa mención de los distintos reglamentos ya citados, un último bastión inmune al control de este Comité y, por ende, al control posterior de los Tribunales, se contempla para las faltas calificadas como leves y sus correspondientes sanciones. Esta previsión del poder ejecutivo choca frontalmente con todo el sistema relatado hasta ahora y es una regla que no tiene parangón en el ordenamiento post-constitucional, siendo igualmente contrario al artículo 6 de la Convención Europea de Derechos del Hombre, encontrándonos, en consecuencia, ante una regulación nula de pleno derecho por aplicación del art. 62.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En el se dice:
<<También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales>>.
Y ello es así porque la Llei de L'Esport de Cataluña tampoco permite una interpretación de tamaño calibre, pues de su lectura no se deduce el mínimo atisbo de duda sobre la necesidad de que exista un control administrativo y jurisdiccional de la globalidad de infracciones disciplinarias y, además, también queda claro que ese control debe ser realizado en vía administrativa por el órgano expresamente previsto para ello, es decir, el Comitè Català de Disciplina Esportiva.
De ahí que se establezca un régimen unitario para todas las infracciones disciplinarias (muy graves, graves y leves), de control o fiscalización, designándose como órgano que <<decidirá en última instancia administrativa>> a este Comité, por lo que resulta de aplicación el elemental adagio ubi lex non distinguere; nec non distinguere debemus.
En consecuencia, las previsiones contrarias recogidas reglamentariamente, estableciendo una dualidad de regímenes jurídicos para las faltas muy graves y graves, por un lado, y las leves por otro, excluyendo cualquier control para estas últimas, no encuentra justificación ni apoyo legal alguno y, por tanto, por infracción del principio de jerarquía normativa constituye una previsión nula de pleno derecho (arts. 9.3, 2.3 CC, 62.2 Ley 30/92).
Asimismo, las normas reglamentarias analizadas, dado su contenido sustantivo, están sometidas al principio de reserva de ley (arts. 24.1, 25.1 y 53 CE), debiendo limitarse a concretar cuestiones puntuales o de detalle que por cuestiones técnicas no haya sido posible determinar legalmente, pero en ningún caso puede restringir el ejercicio de un derecho ni incluir previsiones desfavorables hacia los ciudadanos, pues en este caso se está obviando, además, el principio favor rei o favor libertatis, es decir, la necesidad que impone el texto constitucional de que cuando existen dos posibles interpretaciones de una norma siempre se acoja la más favorable al ejercicio del derecho fundamental.
Como nada de esto se ha hecho, resulta clara la ilegalidad en la que incurren las previsiones reglamentarias quei impiden el derecho al recurso, y por tanto, deben tenerse "por no puestas" en célebre frase de la jurisprudencia.
SEXTO.- Una última cuestión de índole procesal queda por resolver. Hemos ya indicado que la interdicción de recurrir más allá de la esfera federativa las sanciones por faltas leves es una previsión recogida a nivel reglamentario. Si ést hubiera sido una regulación contenida en una norma con rango de Ley cabrían dos posibilidades; si fuese ésta anterior al 27 diciembre 1978 quedaría derogada por la Constitución (disposición derogatoria tercera); si por el contrario, fuese posterior, debería plantearse por el Juez o Tribunal ordinario, de oficio o a instancia de parte, la cuestión de inconstitucionalidad (art. 163 CE), siendo únicamente el Tribunal Constitucional el órgano legitimado para declarar la inconstitucionalidad de tal previsión.
Sin embargo, la ilegalidad denunciada (por infracción del principio de jerarquía normativa, de las materias reservadas a la Ley y dejar al margen del derecho el régimen de las sanciones por faltas leves) se encuentra recogida a nivel reglamentario. El mantenimiento de un reglamento ilegal como éstos provoca un fenómeno especialmente grave que como dice la mejor doctrina: <<... afecta a la integridad de las Leyes, pretende prevalecer frente a éstas y provocar así la inaplicación de las mismas, perturba la recta constitución del ordenamiento, que es siempre un valor superior a los intereses concretos de los sujetos (públicos o privados) que bajo dicho ordenamiento viven, enturbia el sistema normativo en vigor y con ello la certeza del Derecho, que es un valor sustancial y primario de la vida jurídica (<<la seguridad jurídica>>, garantizada por el art. 9.3 de la Constitución). El ordenamiento ha de reaccionar necesariamente con medios enérgicos contra el grave ataque que frente a él supone el Reglamento ilegal. La calificación técnica de esa reacción ya la hemos visto, la de la nulidad de pleno derecho del Reglamento publicado con infracción de los límites que le afectan, la de su ineficacia automática total y perpetua, no sanable o convalidable por circunstancia alguna>> (E. GARCIA DE ENTERRIA - TOMAS RAMON FERNANDEZ, Curso de Derecho ... op. cit. Pag. 196).
Para ello, el ordenamiento habilita las siguientes vías de expulsión del reglamento ilegal por la propia Administración, en el presente caso por este Comitè:
a) La mera inaplicación del reglamento. Los órganos administrativos y no sólo los Tribunales (art. 5 Ley Orgánica del Poder Judicial) están obligados a inaplicar un reglamento ilegal. De este modo, dice GARCIA DE ENTERRIA - TOMAS RAMON FERNANDEZ (Curso ... op. cit. I, pag. 198):
<<El deber de observancia de la Ley y de correlativa inaplicación del Reglamento que la infringe alcanza también -es forzoso repetirlo frente a las creencias habituales- a los mismos funcionarios administrativos. Los funcionarios no están vinculados a los Reglamentos como consecuencia de su subordinación jerárquica, sino en cuanto que dichos Reglamentos forman parte del ordenamiento jurídico, del Derecho objetivo. No están, pues, obligados a aplicar los Reglamentos ilegales en todo caso, porque ello supondría reconocer en los Reglamentos un deber de observancia superior al de la Ley. No hay dos ordenamientos jurídicos: uno, el que afecta a los ciudadanos y sancionan los jueces, en que estaría presente el principio de superioridad de la Ley; otro, el que administran los funcionarios, en que esa superioridad no entraría en juego. Es obvio que el ordenamiento no puede ser más que uno y el mismo, y, por tanto, cuando hemos dicho de los jueces y de los particulares es sin más aplicable a los funcionarios en cuanto a la reacción frente al Reglamento ilegal. Pero ocurre que éste suele ser sostenido como plenamente legal y aplicable por la Administración de que el funcionario forma parte. Si este criterio le fuese impuesto al funcionario por una orden jerárquica concreta (o general: una Circular de servicio que así lo determine que imponga como necesaria la aplicación del Reglamento), el funcionario estará obligado a obedecer dicha orden, una vez constatadas sus condiciones externas de validez, sin poder entrar a verificar su legalidad sustancial o de fondo; pero ello será como consecuencia de ese principio organizativo jerárquico que se superpone a su vinculación genérica al ordenamiento jurídico para integrarle como miembro activo de una organización; si la orden no se ha producido o no ha podido producirse (funcionarios consultivos, miembros de Tribunales, etc.), esa vinculación genérica actúa en el mismo sentido estudiado.
La inaplicación es la técnica por excelencia arbitrada por el ordenamiento frente al Reglamento ilegal. Pero se comprende que la misma, no obstante su energía, no puede ser suficiente como medio práctico para luchar contra los Reglamentos ilegales, desde el momento en que la apariencia de estos Reglamentos, aún inaplicados, permanece y continúa produciendo una buena parte de sus graves efectos perturbadores>>. Por ello se prevén otras vías más expeditivas.
b) La revisión de oficio del propio precepto reglamentario que se presume nulo, vía reservada al órgano autor del reglamento (art. 102 Ley 30/92).
c) El recurso directo contra reglamentos (art. 107 Ley 30/92), vía procesal accionable en el plazo de dos meses desde la publicación del mismo, aunque actualmente debe acudirse de forma directa ante los Tribunales de lo Contencioso, dada la supresión del recurso de reposición ante la propia Administración autora del Reglamento.
d) El recurso indirecto contra reglamentos (art. 107 Ley 30/92).
La Ley 30/92 en su artículo 107.3 dispone que no cabrá recurso en vía administrativa contra los reglamentos. Sin embargo se permite interponer un recurso indirecto contra reglamentos, atacando no el reglamento mismo sino sus actos de aplicación, pero basándose en que el reglamento que se aplica está viciado de nulidad. Cuando el acto de aplicación permite interponer un recurso ordinario podrá, por tanto, formularse dicho recurso que supone una impugnación indirecta del reglamento que se aplica. En estos casos, cuando el recurso contra un acto administrativo se funde únicamente en la ilegalidad de un reglamento el recurso puede interponerse directamente ante el órgano que lo dictó (art. 107.3 LPC).
De todos estos remedios activos que pretenden luchar contra la ilegalidad de un precepto reglamentario, es obvio que este Comité en el presente caso tiene la obligación impuesta por el ordenamiento de inaplicar el reglamento ilegal (supuesto a) para evitar precisamente la conculcación del Texto Constitucional (arts. 9.1, 9.3, 24, 103.1 y 106 CE) y de las previsiones legales recogidas en la Llei de l'Esport que no establecen una dualidad de regímenes impugnatorios para las distintas faltas disciplinarias y consagran a este Comité, en todo caso, como el máximo órgano administrativo sobre cuestiones disciplinarias (artículos 64 y 65 Llei de l'Esport).
En definitiva, resulta conforme a derecho la inaplicación parcial de los artículos 94.5 el Decret 70/94, de 22 de marzo, de Federaciones Deportivas de Cataluña y sus normas de desarrollo, es decir, el artículo 17 del Reglamento interno de este Comité y el artículo 361 de la Federación Catalana de Fútbol, admitiéndose, en consecuencia, el conocimiento del presente recurso a este Comité, evitando de ese modo, la conculcación e inaplicación, tanto del texto constitucional como de la Llei de l'Esport de Cataluña.
Rda.: J. M. Trayter