Sentencia de 5 diciembre 1996.
Ponente: D. Fernando Cid Fontán.
FUNDAMENTOS DE
DERECHO
PRIMERO.- En primer lugar es necesario hacer las siguientes
consideraciones, en base a la doctrina jurisprudencial
consolidada y también en base a la doctrina científica:
El reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general
emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la
Ley a la que complementa. Por ser el reglamento norma jurídica
de colaboración, debe distinguirse entre la normación básica
de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley,
y aquellas otras normas secundarias pero necesarias para la
puesta en práctica de la ley: los reglamentos. Por medio de la
potestad reglamentaria, la Administración participa en la
elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma
emanada de la Administración (el reglamento) queda integrada en
aquél. Pero la potestad reglamentaria no es incondicionada, sino
que está sometida a la Constitución y a las leyes (art. 97 CE).
Por el sometimiento del reglamento al bloque de la legalidad, es
controlable por la jurisdicción contencioso-administrativa (art.
106,1 CE y art. 1 LJCA), a la que corresponde -cuando el
reglamento es objeto de impugnación- determinar su validez o su
ilegalidad. Teniendo en cuenta que nuestro derecho positivo
sanciona con la nulidad de pleno derecho a los reglamentos
ilegales (art. 28 LRJAE y art. 62,2 LRJAPC -y antes art. 47,2
LPA-), y que la sentencia que declare ilegal un reglamento tiene
eficacia "erga omnes" (art. 86,2 LJCA), adquiere
relevancia máxima la labor de los Tribunales cuando conocen de
los recursos directos contra los reglamentos.
El recurso directo contra disposiciones reglamentarias es un
medio enérgico de control jurisdiccional que mira,
fundamentalmente, al interés de la Ley. La relevancia de la
labor de los Tribunales, obliga a éstos a tener que poner el
reglamento cuya validez se cuestione en relación con la
Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo (y
tratándose de reglamentos ejecutivos particularmente con la Ley
que desarrollen), con los principios generales del Derecho y con
la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa
el ordenamiento jurídico (art. 1,6 CC.), en aras del principio
de seguridad jurídica proclamado en el art. 9,3 CE. Ello es así
porque el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de
la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley estén simplemente
enunciadas y puede aclarar preceptos de la Ley que sean
imprecisos. Así, pues, el reglamento puede ir más allá de ser
puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de
la Administración sea acorde con la Constitución y con el resto
del ordenamiento jurídico en los términos dichos.
SEGUNDO.- Con las consideraciones hechas en el anterior
fundamento de Derecho, abordamos todas las cuestiones planteadas
por la parte recurrente, comenzando por el primer motivo que se
refiere al art. 1 del Real Decreto impugnado, al contener dicho
artículo la expresión "sin ánimo de lucro" en contra
de lo dispuesto en el art. 30 Ley 10/1990.
El art. 1 del Real Decreto impugnado establece que las
Federaciones Deportivas Españolas, son entidades privadas sin
ánimo de lucro, lo cual no contradice a la Ley 10/1990, pues
aunque la Ley en su art. 30 cuando define las Federaciones
Deportivas Españolas, nada dice sobre el ánimo de lucro, no
cabe duda que del conjunto de la Ley y fundamentalmente de su
art. 36,2 c) que establece que en ningún caso podrán repartir
beneficios entre sus miembros, se desprende la ausencia de ánimo
de lucro que expresamente reconoce el art. 1 del Real Decreto,
sin que ello suponga en absoluto ir en contra de la Ley, pues el
Reglamento por su propia significación, al constituir el
desarrollo de la Ley suele ser más amplio que ella siempre que
no la contradiga, ya que si el Reglamento no pudiese ser más
amplio que la Ley se tendría que limitar a copiarla y no a
desarrollarla, pues toda actividad de desarrollo supone
necesariamente la idea de ampliación. Por ello la Sala estima
que la expresión "sin ánimo de lucro" contenida en el
art. 1 del Real Decreto, no contradice la Ley.
TERCERO.- Se alega por el recurrente que el art. 3 del Real
Decreto al calificar las funciones que desarrollan las
Federaciones Españolas, bajo la coordinación y tutela del
Consejo Superior de Deportes como "funciones públicas de
carácter administrativo" contradice el art. 33 Ley 10/1990.
La tesis de la parte recurrente no puede ser compartida por la
Sala, no solamente porque la Ley lo dice expresamente en su
exposición de motivos cuando reconoce naturaleza jurídica
privada de las Federaciones al tiempo que les atribuye funciones
públicas de carácter administrativo, sino también lo afirma el
art. 30 después de declarar en su núm. 1 que tienen las
competencias que le son propias, en su núm. 2, establece que las
Federaciones Deportivas Españolas, además de sus propias
atribuciones, ejercen por delegación funciones públicas de
carácter administrativo, actuando en este caso como agentes
colaboradores de la Administración Pública.
No existe pues la contradicción a la que alude el recurrente
pues el art. 3 es perfecto desarrollo del art. 30 Ley 10/1990.
Además de lo expuesto, la naturaleza de funciones públicas de
carácter administrativo que ejercen las Federaciones Deportivas
Españolas ha sido ya reconocido en la S 14 junio 1984 de esta
Sala y Sección, en el rec. núm. 307199/1984 interpuesto al
amparo de la Ley 62/1978 de 26 diciembre, en su tercer
considerando reconoce que las asociaciones de carácter deportivo
pueden constituirse libremente al amparo del derecho
constitucional de asociación, pero si intervienen en
competiciones oficiales o son el instrumento que las
Administraciones Públicas utilizan para hacer efectivas algunas
de sus responsabilidades en la promoción del deporte, actúan
como agentes de la Administración. El tema planteado en el
presente motivo ha sido ya resuelto también por el Tribunal
Constitucional en su S 67/1985 de 24 mayo, al resolver la
cuestión de inconstitucionalidad núm. 364/1983 planteada por la
Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en
relación con la Ley del Deporte 13/1980 de 31 marzo sustituida
por la Ley 10/1990, que declara conforme a la Constitución los
arts. 14 y 15 Ley 13/1980 en cuanto atribuye funciones públicas
de carácter administrativo a las Federaciones Españolas, al
colaborar con el Comité Olímpico Español. Por todo ello
procede rechazar el motivo examinado.
CUARTO.- Como tercer motivo de impugnación del Real decreto, el
recurrente alega que el ap. A) del ap. 1º del art. 3 no
distingue entre competiciones oficiales de ámbito estatal y las
profesionales, las cuales por aplicación del ap. E) art. 8 Ley
10/1990, su calificación es competencia del Consejo Superior de
Deportes.
Basta examinar el ap. 1º a) del Real Decreto impugnado y el art.
33,1 a) Ley 10/1990 para comprobar que ambos preceptos coinciden
plenamente y no existe discrepancia alguna entre ellos, pues
ambos se refieren a las competiciones oficiales de ámbito
estatal, que conforme a lo dispuesto en el art. 46 de la Ley son
las que le corresponde a las Federaciones, pues las de carácter
profesional están reservadas al Consejo Superior de Deportes,
art. 8 de la Ley, por lo cual, el Real Decreto impugnado al
desarrollar solamente lo referente a las Federaciones Deportivas
Españolas, no puede regular nada de las competiciones oficiales
de ámbito estatal y de carácter profesional en cuanto están
reservadas por Ley al Consejo Superior de Deportes. Procede pues
rechazar el motivo de impugnación examinado.
QUINTO.- Alega el recurrente que el art. 4 del Real Decreto
infringe los principios de seguridad jurídica e interdicción de
la arbitrariedad reconocidos en el art. 9,3 CE. Tal motivo no
puede prosperar, pues es perfectamente aplicable al mismo todo lo
dicho en el apartado anterior relativo al art. 46 de la Ley que
sólo permite a las Federaciones la calificación de competencia
oficial de ámbito estatal, salvo las de carácter profesional
cuya calificación corresponde al Consejo Superior de Deportes,
de conformidad a lo dispuesto en el art. 8 de la Ley, por lo cual
es evidente que el Real Decreto impugnado no puede hacer ningún
desarrollo que se refiera a las competiciones profesionales pues
por Ley están reservadas al Consejo Superior de Deportes. Aparte
de ello el recurrente no explica en ningún momento en qué
pueden consistir las infracciones de los principios de seguridad
jurídica interdicción de la arbitrariedad del art. 4 del Real
Decreto, que se limita a establecer unos criterios a tener en
cuenta para la calificación de competiciones oficiales de
ámbito estatal, únicos sobre los que tiene competencia, cuando
los criterios que emplea, de pura lógica, se refieren al nivel
técnico de la competición, su importancia en el contexto
deportivo nacional, la capacidad y exigencia organizativa de la
entidad promotora y la tradición de la competición, criterios
orientativos que no imponen nada y por tanto es imposible que
puedan producir la inseguridad jurídica o arbitrariedad que se
dice en la demanda.
SEXTO.- Se alega como quinto motivo que el art. 6,2 del Real
Decreto impugnado en su última frase infringe el mandato
representativo que deben tener las Federaciones españolas,
establecidas en los arts. 31,1 y 32,2 Ley 10/1990 en relación
con los principios democráticos y de representatividad
reconocidos en la Ley 191/1964, de asociaciones y en la propia
Constitución Española. Tal precepto en cuanto establece que
sólo existirá un representante por cada Federación de ámbito
autonómico es mero desarrollo del art. 32 Ley 10/1990 que en su
punto 2 establece que los Estatutos de las Federaciones
Deportivas Españolas incluirán los sistemas de integración y
representatividad de las Federaciones Deportivas de ámbito
autonómico y a tales efectos los Presidentes de las Federaciones
de ámbito autonómico, formarán parte de las Asambleas
Generales de las Federaciones Deportivas Españolas, ostentado la
representación de aquellas, por lo cual no le ofrece duda a la
Sala que el art. 6 impugnado es totalmente conforme con la Ley
que desarrolla procediendo a la integración y representatividad
de Federaciones aunque adopte el criterio de que sólo existirá
un representante por cada Federación de ámbito autonómico pues
el hecho de que haya un solo representante de cada Federación
autonómica y no se atienda a otros criterios de proporcionalidad
como pretende el recurrente, en nada menoscaba los principios
democráticos y de representatividad de la Ley 191/1964, pues se
está igualmente representado en la Federación con uno que con
varios miembros y sin que el hecho de que el Reglamento
establezca una limitación no expresamente prevista en la Ley
suponga la nulidad del mismo, pues no va en contra de ella y la
función reglamentaria ha de ser la de desarrollar y precisar el
espíritu de la Ley.
SEPTIMO.- Se alega por el recurrente que el art. 11 ap. B del
Decreto impugnado, infringe el art. 22,4 CE en relación con el
art. 34,5 Ley 10/1990, para luego en el motivo siguiente, núm.
7, repetir lo mismo respecto del ap. E art. 11. por todo ello,
examinaremos conjuntamente ambos motivos de impugnación en
cuanto están íntimamente relacionados y lo que se diga para uno
vale para los dos con el fin de evitar repeticiones inútiles.
Ninguno de los dos apartados, ni el B ni el E, infringen el art.
22 CE que proclama el derecho fundamental de asociación, pues
ambos apartados son reproducción de lo dispuesto en el art. 34,5
Ley 10/1990 que establece que la revocación del reconocimiento
de las Federaciones Deportivas Españolas se producirá por la
desaparición de los motivos que dieron lugar al mismo, lo cual
es totalmente acorde con lo dispuesto en el art. 11 del
Reglamento cuando dice que las Federaciones Deportivas Españolas
se extinguen por las siguientes causas: a) por revocación de su
reconocimiento como expresamente dice el art. 34,5 de la Ley y b)
por la no ratificación a los 2 años de su inscripción, como
también concordante con el art. 34,2 de la Ley cuando dice que
la inscripción deberá ser autorizada por la Comisión Directiva
del Consejo Superior de Deportes y tendrá carácter provisional
durante el plazo de 2 años, y por tanto a "sensu"
contrario, las Federaciones se extinguen cuando sean
desautorizadas por revocación cuando desaparezcan los motivos
que dieron lugar a su reconocimiento o cuando no se ratifiquen,
dentro del plazo de 2 años en que la inscripción es
provisional, lo que equivale a decir que no han cumplido los
requisitos necesarios para su reconocimiento definitivo,
revocación que compete al Consejo Superior de Deportes, al igual
que su concesión y que solamente en el caso de que dicho órgano
declare la extinción de una Federación fuera de los cauces
permitidos por la Ley su decisión podrá ser rehusada
jurisdiccionalmente. Procede pues desestimar los motivos 6º y
7º de la demanda.
OCTAVO.- Alega el recurrente como motivo núm. 8 que el art. 14
del Real Decreto impugnado, infringe el ap. 4º art. 31 Ley
10/1990, que prescribe que los Presidentes de las Federaciones
Deportivas de ámbito autonómico son electores y elegibles para
el cargo de Presidente de las Federaciones Deportivas Españolas.
Tal motivo de nulidad debe ser rechazado puesto que el art. 14
del Reglamento no haga referencia expresa a la posibilidad que
reconoce el art. 34 de que "también" pueden ser
electores y elegibles para el cargo de Presidente, los
Presidentes de las Federaciones Deportivas de ámbito
autonómico, no implica contradicción legal alguna pues el hecho
de que un Reglamento no reproduzca íntegramente la Ley no afecta
a su validez ya que la Ley es siempre más amplia que el
Reglamento y una simple omisión en esta no es nunca causa de
nulidad y procede pues desestimar el motivo examinado.
NOVENO.- Se alega por último por el recurrente, como núm. 9,
que el art. 14 del Decreto impugnado infringe los arts. 22 y 14
CE al establecer una discriminación entre los miembros de las
Federaciones Deportivas Españolas al otorgar la condición de
electores o elegibles, porque limita la condición de electores y
elegibles solamente a aquellos miembros que hayan participado en
competiciones oficiales de ámbito nacional en la temporada
anterior. La tesis del recurrente no puede ser aceptada por la
Sala pues, coincide el art. 14 del Reglamento con el art. 31 de
la Ley, y no constituye infracción constitucional alguna, el
hecho de que dentro de las Federaciones existan miembros con
capacidad para ser electores y elegibles y otros no lo sean.
Ello no supone discriminación alguna, ya que la discriminación
existiría únicamente si hubiese derechos y obligaciones
distintas para miembros que tengan las mismas características
pero no cuando existen diferentes clases de miembros que
responden a diferentes situaciones y sólo se concede el derecho
al grupo de miembros que se consideren más idóneos para
participar en la Federación, dado que la diferencia que se
establece entre los miembros es objetiva y razonable, lo cual
elimina toda posibilidad de discriminación, según reiterada
jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
No existe pues ninguna infracción del derecho de asociación y
procede la desestimación total del recurso, en cuanto que el
Real Decreto impugnado, en cuanto a los extremos examinados es
conforme a Derecho.
DECIMO.- No concurriendo ninguna de las circunstancias previstas
en el art. 131 LJCA para una expresa condena en costas.
FALLO
Que desestimamos el recurso interpuesto por la representación
procesal de la Federación Catalana de Ciclismo, la Federación
Catalana de Billar, la Federación Catalana de Motonáutica, la
Federación Catalana de Actividades Subacuáticas, la Federación
Catalana de Tiro con Arco, contra el RD 1835/1991 de 20 diciembre
sobre Federaciones Deportivas Españolas y declaramos que el Real
Decreto impugnado, en cuanto a los extremos examinados en el
presente recurso es conforme al ordenamiento jurídico, sin hacer
una expresa imposición en costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y
firmamos. Pedro José Yagüe Gil.- Fernando Cid Fontán.- Oscar
González González.- Segundo Menéndez Pérez.